Институциональные аспекты государственного финансового контроля в современной России

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


аспирант
Россия, Нижегородский институт управления, филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
katrina.0786@mail.ru


доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита
Россия, Нижегородский институт управления, филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
professortn.@mail.ru

Аннотация

Финансовая система государства охватывает область общественных отношений, которая связана с процессом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государственных и муниципальных образований. Механизм аккумуляции финансовых ресурсов наряду с организацией данного процесса не может обойтись без действенного и эффективного института финансового контроля. В свете происходящих в нашей стране реформ, как административных, так и институциональных, можно с определенной уверенностью утверждать, что предпосылки успешной реализации стоящих перед государством задач, коренятся, прежде всего, в эффективной системе финансового контроля. В данной статье дан анализ институциональных основ государственного финансового контроля в современной России. Выявлена необходимость принятия новых институциональных решений в целях совершенствования финансового контроля России. Предложены и обоснованы пути решения исследуемого вопроса. Подготовлен проект возможных результатов вследствие принятия предложенных решений.

Ключевые слова

государственный финансовый контроль, бюджетный контроль, бюджетное законодательство, надзор, ревизии, аудиторская деятельность.

Категории статьи:

Рекомендуемая ссылка

Федорова Екатерина Александровна , Данилова Татьяна Николаевна
Институциональные аспекты государственного финансового контроля в современной России// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №6 (30). Номер статьи: 3005. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/3005/
В последнее время в России и ее регионах большое внимание уделяется вопросам организации действенного механизма государственного финансового контроля. Объясняется это тем, что формирование рыночных отношений в значительной степени связано с потерей управляемости и контролируемости в центре и на местах. Поэтому задачи контроля состоят в выявлении фактического состояния дел, сопоставлении его с намеченными целями, оценке ситуации и выборе в случае необходимости корректирующих мер. Наиболее полно функция контроля проявляется в том случае, если причины отклонений выявляются заблаговременно, предупреждая срывы, вскрывая неиспользованные возможности и резервы, активно содействуя исполнению принятых решений.

Государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Эту функцию управления государство делегирует органам государственного финансового контроля, деятельность которых, как и любого органа власти, определяется законами, нормативными правовыми актами и другими документами (письмами, указаниями, аналитическими записками и т.д.

Областью реализации финансового контроля является:

  • финансовые отношения, складывающиеся при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления;
  • деятельность государственных или иных органов, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями;
  • обеспечение законности, охраны собственности, правильного, эффективного и экономного использования бюджетных средств, обнаружение нарушений финансовой дисциплины, выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет [10].

Актуальность исследования поставленной проблемы обосновывается не только поиском путей развития государственной системы управления финансами, но и необходимостью совершенствования институциональной среды финансового контроля в России.

Сложные социально-экономические взаимосвязи, наличие разнообразных, часто противоречивых общественных потребностей иногда создают условия, при которых деформируется процесс реализации принятого решения, в результате чего планируемые результаты не достигаются. Таким образом, необходим действительный и всеобъемлющий финансовый контроль процесса реализации принимаемых решений. Развитие демократии в России неизбежно ведет к передаче ответственности за принятие решений сверху вниз, к делегированию все больших прав от вышестоящего уровня нижестоящему, что также требует совершенствования института финансового контроля.
Остановимся на истории появления финансового контроля в России.

Институт государственного финансового контроля в России имеет более чем 350-летнюю историю. Государственное значение этому событию было придано Президентом РФ, который 14 февраля 2006 г. издал Распоряжение N 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России» [7].

Институты финансового контроля рыночной экономики стали создаваться в Российской Федерации сравнительно быстрыми темпами: на Западе счет идет на века, у нас — на годы и десятилетия. При этом некоторых его видов в социалистической экономике просто не существовало (аудит), остальные (государственный, муниципальный, внутренний) подверглись радикальным преобразованиям либо по причине быстрого построения финансового контроля (далее — ФК) современного типа, либо из-за состояния отечественной экономической науки. Недостаточное внимание уделялось вопросам место и роли ФК в экономике, цели его создания, затратам и ожидаемому эффекту от его деятельности.

На практике в основном копировался западный опыт без учета российской специфики. Иногда отход от западных норм реализовывался изначально, но получавшаяся конструкция работала обычно неудовлетворительно; например, обязательный аудит по заданию судебно-следственных органов и аналитическую часть в аудиторском заключении [6]. Надо признать, что путь копирования оправдал себя в том, что копировалась сложившаяся и отшлифованная временем система западного ФК. Однако необходимость организации ФК в государстве на принципах системного подхода с течением времени только возрастала.

В то же время, от организации системы финансового контроля зависит экономическая безопасность государства, динамика развития экономики, рациональное использование всех видов государственных ресурсов. Общество заинтересовано в том, чтобы деятельность органов государственного финансового контроля была эффективной и созидательной, т.е. вносила реальный вклад в развитие экономики России и ее регионов.

Анализ подходов к данной проблеме показал, что многие авторы выдвигают мнение о необходимости специального высшего органа государственного финансового контроля. Думается, практическое осуществление данного вопроса приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего аппарата контролирующих органов.

По-мнению авторов статьи необходимо совершенствование правового обеспечения уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как основного независимого контрольного органа закреплен Конституцией РФ. В частности, для роли высшего органа государственного финансового контроля наиболее предпочтительны Счетная палата РФ, Минфин России <9>.

Механизм управления государством посредством централизации финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного законодательства. Эта управленческая деятельность регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами «О бюджетной классификации Российской Федерации», «О бухгалтерском учете», о федеральном бюджете на соответствующий год и другими федеральными законами. Бюджетный кодекс Российской Федерации играет определяющую роль в регулировании правоотношений, возникающих в процессе финансового контроля и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации органами финансового контроля являются: законодательные (представительные) органы власти, представительные органы местного самоуправления, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления вправе создавать собственные контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления). Согласно ст. 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] органами исполнительной власти, осуществляющими финансовый контроль, являются Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Исследование институциональных аспектов организации финансового контроля  является весьма своевременным и актуальным. Единая система государственного финансового контроля — не строгая иерархия органов финансового контроля и их соподчиненность, а единство целей, принципов и согласованности действий в области финансового контроля за государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации <3>.

Как уже было отмечено, многие авторы поднимают вопрос, как о теоретической, так и об институциональной  базе государственного финансового контроля. Между тем в Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Уже только поэтому контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Следует учитывать, что интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной, банковской сферы. Поэтому необходима единая концепция правовой базы и системы органов государственного контроля.

Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти, более того, носит общественный характер. Если обратиться к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» [2] (ст. 6), то можно найти норму, которая гласит, что при формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет, т.е. часть основного независимого контролирующего органа образуется представительным органом, формируемым непосредственно населением.

Все это свидетельствует, что устранить несовершенство в законодательном обеспечении финансового контроля можно добиться лишь приняв специальный федеральный закон «О государственном финансовом контроле». Более того, законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, Президент РФ в п. 5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [4] в свое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии данный пункт Указа был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным[5] .

Вместе с тем распространено мнение, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены Бюджетным кодексом РФ. На самом деле положения Кодекса в отношении контроля далеко не совершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. К тому же текст Кодекса излишне часто изменяется и дополняется, что приводит к появлению новых неясностей и упущений [11].

Необходимо отметить, что главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами. Бюджетный контроль — основная, но не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений. Также он определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения (в том числе и вопросы осуществления государственного финансового контроля), издаются Президентом, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов и местного самоуправления и принимаются ими в пределах своей компетенции.

Исходя из этого, одним из путей решения вопроса является правовое обеспечение создания, планирования деятельности, осуществления контроля и механизма реализации материалов контрольных мероприятий. И это должно быть закреплено в первую очередь федеральным законом о государственном финансовом контроле, которого в Российской Федерации до сих пор нет. А уже потом органы власти с целью развития этого закона должны издать нормативные правовые акты и другие документы (см. рис. 1).

Рисунок 1. Правовое обеспечение деятельности органов государственного финансового контроля

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо решение следующих  проблем:

1. Законодательно закрепить понятия: «финансовый контроль», «надзор», «ревизии», «комплексные ревизии», «проверки» и др. Должны быть определены принципы, виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля.

2. Уточнить принципы взаимодействия и координации органов финансового контроля

Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» [2] задачами Счетной палаты являются организация и осуществление контроля за своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности и т.д. В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 [8], среди полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выделяется контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Налицо дублирование полномочий различных органов государственного финансового контроля, что приводит к тому, что одни и те же объекты могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. Кроме того, отмечаются несоответствия, и недостатки в системе финансового контроля прослеживаются как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти) [12].

Естественно, при решении вопроса о наделении того или другого органа полномочиями высшего органа возникнет проблема разграничения сфер влияния. Положение, когда Счетная палата РФ находится вне структуры исполнительной власти (в отличие от Минфина России) и контролирует деятельность этой ветви власти государства, хотя и подтверждает подлинную независимость данного органа. Это не может не сказаться на эффективности всей системы государственного контроля. Следовательно, следует наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Прежде всего, необходимо предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия и наделить её следующими правами:

  • непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля (не просто подготовка и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»)), [2]
  • рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле (законопроект был уже внесен в 2005г.),
  • обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.

Названные теоретические положения о необходимости укрепления роли Счетной палаты РФ подтверждаются и самими властными структурами. «…Очевидно, что Счетная палата Российской Федерации, как любой другой государственный орган, не может быть абсолютно независима, так как она является частью государственного механизма. Вместе с тем деятельность Счетной палаты Российской Федерации, охватывающая все отрасли государственного устройства, экономики и полный комплекс социальных вопросов, делает этот орган уникальным проявлением конституционного принципа права многонационального российского народа на участие во власти. В связи с этим крайне важно сохранить закрепленные за Счетной палатой Российской Федерации права и функции, не допустить их перераспределения в систему исполнительной власти. Помимо этого, необходимо дальнейшее развитие законодательства о государственном финансовом контроле в духе Лимской декларации руководящих принципов контроля и принципов ЕВРОСАИ…» [9].

3. О стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля. Как указывают специалисты, правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» [3].По мнению Л.Н. Овсянникова, с учетом положений Федерального закона «Об аудиторской деятельности» можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его стандартов в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин «стандарт» еще не стал полноправным применительно к финансово-контрольной практике. Его употребление предпочтительнее в сочетании с более привычным для отечественного использования понятием «правило», что и сделано в Законе [11].

На данный момент существуют внутренние регламентирующие документы, в том числе внутренние стандарты контроля, документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов и т.д. Но между данными документами нет системной взаимосвязи, следовательно, нет и взаимодействия в работе и ее оценке. Стандартизация на уровне отдельных органов — частичное решение общего вопроса стандартизации, необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.

Вместе с тем надо учитывать то обстоятельство, что данный вопрос уже решен на мировом уровне: Комитетом по аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI) разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к исполнению органам контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством этих стран.

4. О механизме взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля. Думается, дальнейшее развитие конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не совсем приемлемо в области государственного финансового контроля. Финансовый контроль, какими бы органами он ни осуществлялся, должен строиться на принципах: 1)единства системы, 2)иметь единую методологическую и правовую базу.

5. Об ответственности органов государственного финансового контроля должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и т.д.
В заключение хотелось бы привести цитату из выступления научного руководителя Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ С.М. Шахрая на IV конференции Ассоциаций контрольно-счетных органов РФ: «…В государственном финансовом контроле, как и во всех сферах общественной жизни, важную роль играет человеческий фактор…» [15].
Естественно, одно создание действенной нормативной базы проблемы не снимет. Нужна как эффективная система правореализации, так и повышенный уровень правосознания и правовой культуры — необходимых атрибутов эффективного юридического процесса.

Cегодня существуют факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в Российской Федерации. Основные из них заключаются в том, что в настоящее время в России:

  • отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база и собственно само определение государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве;
  • организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации;
  • законодательно не определены статус органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе;
  • отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;
  • органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов;
  • отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.

Организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетными потоками настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Во-первых, необходимо принятие единого федерального закона о системе общегосударственного контроля.

Во-вторых, необходимо разработать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти.

Решение указанных задач позволит перевести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень, а создание единого поля финансового контроля будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности контрольных органов.


Библиографический список

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ //КонсультантПлюс 2011.
  2. Федеральный закон от 11.01.1995 г .№ 4-ФЗ (ред. от 29.12.2010г.) «О Счетной палате Российской Федерации» // Консультант Плюс 2011.
  3. Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (с изменениями от 1 июля, 13, 28 декабря 2010 г., 4 мая, 1, 11 июля 2011 г.)  // КонсультантПлюс 2011.
  4. Указ Президента Российской Федерации от 25.07 1996 г. (с изм. от 18 июля 2001 г.) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Консультант Плюс 2011.
  5. Указ Президента РФ от 18 июля 2001 г. «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» // Консультант Плюс 2011.
  6. Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 N 2263, п.п. 10 и 18 соответственно //КонсультантПлюс 2011.
  7. Распоряжение Президента РФ N 65-РП от 14.02.2006г. «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России»//КонсультантПлюс 2011
  8. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 г. «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // КонсультантПлюс 2011.
  9. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 г. «О докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. N 13. Ст. 1474.
  10. Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. С.10./ Ногина О.А. — СПб: Питер, 2002.
  11. Овсянников Л.Н. Экономическая необходимость закона о государственном финансовом контроле // Финансы. 2007. N 6. С. 49.
  12. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И. Методологические и концептуальные подходы к созданию единой системы государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2006. N 12. С. 32.
  13. Ицкович Б.Ф. Концепция государственного контроля в Российской Федерации. 2004. N 20. С. 32. / / Финансы и кредит. 2004.
  14.  Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // Финансы. 2007. N 2. С. 53.
  15. Шахрай С.М. Финансовый контроль в XXI веке // Налоги. 2004. N. 12. С. 4.