Эффективность налогового администрирования: понятие и содержание

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита
Украина, Киевский экономический институт менеджмента
katarinam.@ukr.net

Аннотация

В статье проведено исследование сущности и содержания эффективности налогового администрирования, рассмотрены различные точки зрения относительно понятия фискальной эффективности, раскрыты факторы, влияющие на такую эффективность. По результатам исследования выделены направления повышения эффективности налогового администрирования. Сделаны предложения по повышению эффективности отдельных элементов налогового администрирования.

Ключевые слова

фискальная эффективность, налоговое администрирование, налоговая система, доходы государственного бюджета, ставка налога, налоговое законодательство, налоговые нарушения.

Категории статьи:

Рекомендуемая ссылка

Проскура Екатерина Петровна
Эффективность налогового администрирования: понятие и содержание// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №7 (31). Номер статьи: 3105. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/3105/
Введение. Исследование эффективности налогового администрирования на современном этапе развития приобретает все большую актуальность, поскольку более острыми становятся проблемы наполнения государственного бюджета, взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками, выявление и устранение налоговых нарушений, приводящих к значительным потерям бюджетных поступлений и т.д.

Налоговое администрирование является нормативно регламентированной организационно-распорядительной деятельностью полномочных государственных органов в сфере управления процессами налогообложения, имеет основной целью обеспечение выполнения требований налогового законодательства участниками налоговых отношений. Такое понимание налогового администрирования, с одной стороны, учитывает основные функции и задачи деятельности полномочных государственных органов в сфере управления процессами налогообложения, а также конкретизирует цель их деятельности, но с другой – вызывает немало методологических трудностей при осуществлении экономической оценки, если мы постараемся определить динамику экономических результатов администрирования.

На наш взгляд, основная методологическая проблема заключается в том, что механизм налогового администрирования генерирует различные результаты, которые несопоставимы. Основным результатом функционирования механизма налогового администрирования является, конечно, поступление налоговых платежей в бюджеты всех уровней. Обеспечение своевременных налоговых поступлений – основная, но далеко не единственная задача механизма налогового администрирования. Кроме того, он призван обеспечить своевременное администрирование налогового долга, поддержку учета налогоплательщиков и процессов налогообложения, оформление налоговых документов, предоставление разъяснений и консультаций налогоплательщикам и др.

Целью статьи является исследование понятия и содержания эффективности налогового администрирования, определение факторов, влияющих на его эффективность и разработка предложений по повышению эффективности налогового администрирования.

Изложение основного материала. Как правило, эффективность – это понятие, отражающее экономическую отдачу, экономический выгоду на единицу вложенных ресурсов, или способность генерировать экономические ресурсы. То есть, эффективность налогового администрирования можно определять в первую очередь через экономически значимый показатель, который будет учитывать совокупность определенных экономических эффектов, полученных при определенных затратах на поддержание процесса администрирования.

Среди экономистов-практиков бытует мнение о том, что универсальным (синтетическим) показателем оценки эффективности налогового администрирования является фискальная эффективность налоговой системы. На первый взгляд этот вывод вполне логичен: ведь все операции, выполняемые при помощи механизма налогового администрирования, направлены на то, чтобы в результате налогообложения обеспечивались надлежащие налоговые поступления при допустимых затратах. Но с другой стороны, по нашему мнению, такая позиция не согласуется с современными теоретико-методическими концепциями налогообложения, в том числе концепцией налогового компромисса, концепцией налогового партнерства и др. Если налоговый орган ставит себе целью лишь неуклонное увеличение поступлений при любых условиях (что означает одновременно и увеличение фискальной эффективности) – компромисс и партнерство невозможны.

В работе Мельника В.Н. [1] приводится такой вывод: «Фискальная эффективность налогов как их способность наполнять бюджет подвергается воздействию многих факторов. В ходе научных исследований последнего времени принято было обращать больше внимания на способность обеспечивать доходы бюджета, заложенную самим внутренним механизмом расчета того или иного налога. К этому добавлялся ряд внешних факторов, влиявших на изменение базы». Таким образом, под фискальной эффективностью налоговой системы понимается способность налогов наполнять (формировать) бюджет в запланированных объемах.

В то же время среди ученых нет единого мнения относительно определения понятия «фискальная эффективность» (в том числе по администрированию налогов). А.Скрипник и Т.Паянок дают такое определение: «фискальная эффективность … налога – это возможность стабильного обеспечения ожидаемого уровня поступлений, присущего странам, находящимся в подобных социально-экономических условиях. В количественном измерении фискальная эффективность (в широком смысле) – это способность … повышать налоговую нагрузку (долю налогов в ВВП в данной стране). В узком смысле эффективность измеряется как доля поступлений … налога в ВВП» [2]. В данной научной работе обосновывается целесообразность определения фискальной эффективности налога с помощью коэффициента Е, являющегося математической интерпретацией отношения доли налога в ВВП (в процентах) к номинальной налоговой ставке (в десятичной дроби). Коэффициент Е может дать представление, сколько на один процент номинальной налоговой ставки приходится поступлений налога (в отношении к ВВП).

Под словосочетанием «эффективность налогообложения» отдельные ученые понимают такое состояние, при котором налоги эффективно выполняют возложенные на них функции [3], другие указывают на важность поддержания стабильности и предсказуемости налоговой политики, что является условием ее должной эффективности [4].

Мы считаем, что толкование определения эффективности налога как его способности обеспечивать своевременные и в полном объеме поступления, является не вполне точным, поскольку это – его свойство (общественное назначение), но отнюдь не эффективность. Ведь мы не говорим, что физическое лицо эффективно, поскольку оно работает, а корпорация эффективна, поскольку она производит определенный продукт. Нельзя рассматривать свойство налога обеспечивать налоговые поступления и как его результативность, поскольку в результате налогообложения достигаются различные эффекты, как фискальные, так и регулирующие. Если речь идет только о способности налога к обеспечению налоговых поступлений – следует говорить о фискальной результативности, а не фискальной эффективности.

Фискальная результативность зависит, в первую очередь, от фискального потенциала налога, то есть его потенциальной возможности обеспечить определенный (достаточный) объем налоговых поступлений. Понятие фискального потенциала рассматривает А.Соколовская в работе [5], в которой исследуются содержание и особенности фискального потенциала налоговой системы, реализация которого является проявлением практического выполнения налогами фискальной функции. Другим фактором фискальной результативности, очевидно, является эффективность налогового администрирования, то есть способность уполномоченных государственных органов к реализации имеющегося налогового потенциала. Очевидно, что чем выше степень реализации фискального потенциала и чем выше эффективность налогового администрирования – тем будет выше и общая фискальная эффективность.

Ставка налога влияет на фискальную эффективность налога нелинейно. Это следует, в частности, из кривой А.Лафера. Если ставка снижена, но база сохранена – происходит и снижение планового объема поступлений, и, соответственно, способность налога аккумулировать запланированные поступления не будет меняться. В то же время снижение налоговой ставки влечет за собой снижение налогового коэффициента.

Обработка изученных позиций позволяет нам выделить несколько концептуальных подходов, которые могут быть применены для понимания содержания фискальной эффективности системы налогообложения или конкретного налога. Фискальная эффективность может рассматриваться как способность:

  • обеспечивать налоговые поступления в полном объеме и своевременно (согласно плану поступлений);
  • создавать экономический эффект в части обеспечения определенной фискальной результативности (речь идет об абсолютных поступлениях налоговых платежей в бюджеты различных уровней);
  • создавать ряд макроэкономических эффектов, в первую очередь в фискальной сфере, которые соответствуют задачам государственной социально-экономической политики;
  • способность к использованию имеющегося фискального потенциала.

Важно понимать, что эффективность налогового администрирования и фискальная эффективность – понятия разные. В первом случае речь идет об эффективности деятельности государственных органов (органа), во втором – о внутреннем свойстве налоговой системы (налога), которая администрируется в конкретных общественных условиях.

На основе обработки опубликованных результатов научных исследований, а также с учетом позиции автора относительно содержания и назначения налоговой системы, можем предложить собственное толкование (понимание) фискальной эффективности налоговой системы и конкретного налога. Фискальная эффективность налоговой системы – это ее способность генерировать экономические эффекты, заключающиеся в обеспечении надлежащих (по объему) и своевременных (в установленные сроки) поступлений налоговых платежей при допустимых затратах на поддержание процесса администрирования. Фискальная эффективность налога – это отношение абсолютных объемов налога к абсолютным объемам расходов на его администрирование (в течение того же периода). Фискальная эффективность напрямую зависит от фискальной результативности (объем поступлений) и обратно зависит от расходов на администрирование (административных расходов).

Расходы на администрирование – в контексте предмета исследования, это материальные затраты, осуществленные уполномоченными государственными органами в области налогового администрирования с целью выполнения своих функций. В состав этих расходов включаются все виды расходов, понесенных на реализацию и осуществление определенных операций в рамках выполнения требований налогового законодательства (заработная плата работников налоговых и других уполномоченных органов, предусмотренные законом начисления на нее, коммунальные платежи за содержание соответствующих зданий, закупка оборудования и расходных материалов для налоговых и других уполномоченных органов, расходы на служебные командировки, организация мониторинговых, аналитических и научных исследований по вопросам налогообложения, подготовка кадров и т.д.).

Согласно описанного подхода, фискальная эффективность налоговой системы или конкретного налога количественно может быть оценена как отношение абсолютного объема налоговых поступлений (или поступлений конкретного налога) к расходам на налоговое администрирование (администрирование конкретного налога). То есть, фискальная эффективность ФЭ может быть определена по формуле:

ФЭ = ОНП / РА,                                                   (1)

где ОНП – объем налоговых поступлений (фискальная результативность);
РА – расходы на администрирование (в целом по системе или отдельного налога).

Показатель фискальной эффективности показывает, какой объем фискальных поступлений (в целом по системе или по отдельному налогу) государство получает с единицы израсходованных денежных ресурсов. В отдельных государствах, как свидетельствуют приведенные в научных публикациях данные, налоговые системы демонстрируют фискальную эффективность на уровне более 100 ден. ед. / ден. ед. Но в подавляющем большинстве случаев считается нормой фискальная эффективность налоговой системы на уровне 60 – 80 ден. ед. / ден. ед. [6].

В то же время мы согласны с выводом Мельника, который показал, что измерить влияние администрирования налогов на эффективность системы налогообложения чрезвычайно сложно, а по некоторым направлениям и невозможно [7]. Главной причиной этого является чрезвычайная сложность экономических отношений, генерируемых налоговой системой. Эти отношения часто могут быть одновременно причиной, следствием или даже одновременно и причиной, и следствием результирующего действия отдельных элементов системы налогообложения. Кроме того, сказывается недостаток фактологической базы для проведения указанных оценок. Так, в Украине органы государственной статистической службы и налоговые органы не осуществляют мониторинг расходов налоговой службы, которые осуществимы для администрирования отдельных налогов. Поэтому рассчитать фискальную эффективность отдельных налогов можно только на основе использования косвенных методов анализа, с использованием приемов абстрагирования.

Понятно, что различные налоги будут иметь разную фискальную эффективность, поскольку они имеют разный фискальный потенциал, а также не могут быть сопоставимы по уровню расходов на текущее администрирование. Наивысшую фискальную эффективность будут иметь налоги, обладающие высоким фискальным потенциалом, но которые при этом могут администрироваться на основе применения автоматизированных технологий (например, налог на добавленную стоимость, акцизный налог, плата за землю и т.д.).

Мы также отмечаем, что в разные периоды времени фискальная эффективность налоговой системы или отдельного налога может колебаться в зависимости от изменений макроэкономических условий. Например, в периоды обострения экономического кризиса в результате падения доходов налогоплательщиков из-за уменьшения совокупного спроса происходит ощутимое снижение налоговых поступлений, но при этом затраты на администрирование остаются, как правило, на прежнем уровне. Вследствие этого фискальная эффективность демонстрирует тренд на снижение. В такие периоды оценить уровень фискальной эффективности налоговой системы (высокий, посредственный, недостаточный) можно, на наш взгляд, с помощью метода сравнительного анализа, позволяющего осуществлять аналитическое сравнение динамики налоговых поступлений разных стран с похожими макроэкономическими условиями или сравнение динамики поступлений отдельных налогов в рамках налоговой системы страны. При этом надо понимать, что абсолютные показатели, рассчитанные без учета реальных процессов развития определенной экономической системы в конкретно-историческом периоде, не будут иметь высокого аналитического содержания.

Следует отметить, что государство в отдельных случаях принимает решения, которые однозначно приводят к снижению фискальной эффективности. Например, введение налоговых льгот приводит к снижению налоговых поступлений (даже при наличии соответствующей налоговой базы), что влечет за собой снижение фискальной эффективности. Но это вовсе не означает, что одновременно снижается и эффективность системы налогового администрирования.

То есть, мнение о том, что фискальная эффективность является универсальным (синтезирующим) мерилом эффективности налогового администрирования, учитывая предложенные соображения, не может быть нами поддержано.

В то же время сделанные обобщения позволяют нам сформулировать следующие научные позиции относительно поддержки надлежащей (высокой) эффективности налогового администрирования:

  • административные расходы на взыскание налогов должны быть, по возможности, как можно меньше (т.е. минимальными);
  • построение налоговой системы, а также механизм налогового администрирования должны согласовываться с общей идеологией социально-экономической политики государства;
  • налоговая система должна быть как можно справедливее и эффективнее одновременно, в частности, налоговый режим должен обеспечивать обоснованное перераспределение доходов.

Комплексная реализация направлений налогового администрирования ставит целью построение эффективной системы экономических отношений между налогоплательщиками и государством, что позволит сформулировать целостную, справедливую, фискально и экономически эффективную налоговую систему, что будет дополнительным толчком к повышению уровня конкурентоспособности национальной экономики и жизни населения страны [8]. Целями повышения эффективности налогового администрирования согласно [8] являются:

  • повышение качества и доступности государственных услуг в сфере налогообложения;
  • модернизация государственной налоговой службы Украины, что позволит повысить эффективность ее работы и уменьшить расходы на содержание налоговых органов;
  • кодификация налогового законодательства и приведение его в соответствие с общенациональными приоритетами развития экономики Украины;
  • снижение трансакционных издержек для бизнес-сектора на выполнение требований налогового законодательства, что приведет к росту предпринимательской активности, частных инвестиций и экспорта;
  • создание максимально удобных условий для уплаты налогов, подачи налоговой отчетности через внедрение новых электронных программных продуктов;
  • стимулирование развития конкурентной среды (ограничение вмешательства налоговых служб в деятельность налогоплательщиков);
  • расширение налоговой базы (за счет легализации теневой экономики) и уровня добровольности уплаты налогов в бюджет.

Налоговое администрирование можно представить как механизм управления отношениями, проявляющийся в различных направлениях деятельности (административных действиях). Эти направления деятельности определены в нормативно-правовых документах (Налоговом кодексе Украины, других законодательных актах), и могут быть оценены различными показателями. Рассмотрим возможные показатели такой оценки.

Учет налогоплательщиков. Учет налогоплательщиков ведется с целью создания условий для осуществления контролирующими органами (государственной налоговой службой) контроля правильности начисления, своевременности и полноты уплаты налогов, начисленных финансовых санкций, соблюдения налогового и иного законодательства [9]. Возможные показатели: время (уменьшение времени) постановки налогоплательщика на учет, количество (рост количества) взятых на учет налогоплательщиков, удобство для плательщиков процедуры постановки на учет и т.д.

Налоговое консультирование. По обращению налогоплательщиков контролирующие органы бесплатно предоставляют консультации по вопросам практического применения отдельных норм налогового законодательства [9]. Возможные показатели: количество (рост количества) предоставленных налоговых консультаций, количество (рост количества) предупрежденных налоговых правонарушений по результатам налогового консультирования, оценка плательщиками качества налоговых консультаций.

Обработка налоговой отчетности. Налоговая отчетность составляется в целях начисления (определения) налогового обязательства и подается налогоплательщиком контролирующему органу в сроки, определенные законом. Возможные показатели: количество (рост количества) обработанных документов налоговой отчетности, время (уменьшение времени) обработки одного документа налоговой отчетности, количество (рост количества) выявленных нарушений во время обработки документов налоговой отчетности.

Информационно-аналитическое обеспечение деятельности органов государственной налоговой службы – комплекс мероприятий по сбору, обработке и использованию информации, необходимой для выполнения органами государственной налоговой службы возложенных на них функций и задач [9]. Возможные показатели: количество (рост количества) подготовленных аналитических отчетов и записок, количество (рост количества) подготовленных информационных материалов о потенциальных рисках совершения (подготовки) налоговых правонарушений, количество (рост количества) обработанной информации.

Налоговый контроль – система мер, принимаемых контролирующими органами с целью контроля правильности начисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов, а также соблюдения законодательства по вопросам проведения расчетных и кассовых операций, патентования, лицензирования и др. [9]. Возможные показатели: объем (рост объема) добровольно уплаченных сумм налогов по результатам налогового контроля, количество (рост количества) результативных контрольных мероприятий, оценка плательщиками системы налогового контроля.

Налоговые проверки – совокупность контрольно-мониторинговых действий (мероприятий), осуществляющихся уполномоченным органом с целью изучения вопроса о соблюдении налогоплательщиком требований налогового законодательства. Возможные показатели: количество (рост количества) результативных налоговых проверок, объем (рост объема) доначисленных налоговых платежей по результатам налоговых проверок, уменьшение количества обоснованных жалоб налогоплательщиков о незаконности проверок или незаконности принятых решений по результатам проверок, уменьшение времени на проведение одной проверки.

Администрирование налогового долга. Налоговый долг – сумма денежного обязательства (с учетом штрафных санкций при их наличии), самостоятельно согласованного налогоплательщиком или согласованного в порядке обжалования, но не уплаченного в установленный срок, а также пеня, начисленная на сумму такого денежного обязательства [9] . Возможные показатели: объем (уменьшение объема) налогового долга, количество (уменьшение количества) плательщиков-должников, доля (рост доли) погашенного налогового долга к начисленному (валовому) налоговому долгу.

Международное взаимодействие налогового органа Украины с налоговыми органами других государств необходимо с целью осуществления сопровождения внешнеэкономической деятельности налогоплательщиков, а также выполнения международных договоров Украины по вопросам налогообложения. Возможные показатели: количество (рост количества) выявленных нарушений налогового законодательства по результатам международного взаимодействия, объем (рост объема) доначисленных налоговых платежей по результатам международного взаимодействия, объем (рост объема) уплаченных в бюджет налогов по результатам международного взаимодействия.

Ответственность. За нарушение законов по вопросам налогообложения применяется юридическая ответственность. К налогоплательщикам, нарушающим законы по вопросам налогообложения, могут применяться следующие виды юридической ответственности: финансовая, административная, уголовная. Возможные показатели: количество (рост количества) обоснованно возбужденных уголовных дел по признакам преступлений в налоговой сфере, количество (рост количества) привлеченных к административной ответственности должностных и служащих лиц за совершение налоговых правонарушений, уменьшение количества обоснованных жалоб на решение о привлечении налогоплательщиков к ответственности.

Начисление пени. Пеня – это начисленное обязательство, возникающее вследствие неуплаты или несвоевременной уплаты налогоплательщиком налогового обязательства, определенного налоговым законодательством. Возможные показатели: объем (рост объема) начисленной пени, объем (рост объема) взимаемой в бюджет пени, объем (уменьшение объема) необоснованно начисленной пени.

В отдельных источниках упоминается о таком направлении налогового администрирования, как организация налоговых отношений, под которой предусматриваются общие основы организации деятельности налоговой службы, которые будут основой для реализации налоговых отношений на микроуровне и определять основные ориентиры взаимоотношений между обществом и фискальными органами [8]. Мы считаем такую ​​позицию дискуссионной, и не можем ее поддержать, поскольку модель организации налоговых отношений строится не только на основе функционирования механизма налогового администрирования, а скорее с учетом исторических особенностей развития общества и государства, ментальности народа, состояния государственных финансов, перечня и глубины реализации государством определенных функций, степени удовлетворенности населения государственной социально-экономической политикой, доверия граждан к власти и т.д. Кроме того, участниками налоговых отношений являются как минимум два участника, среди которых государство (в лице налоговых органов) и налогоплательщик (юридическое или физическое лицо), а потому нельзя исследовать степень организации налоговых отношений на основе оценки действий и решений одного из участников.

Выводы. Понятно, что перечень перечисленных возможных показателей является далеко не полным, тем более мы не ставили перед собой задачу привести полный перечень. Из приведенных положений можно сделать вывод, что в результате действия механизма налогового администрирования образуются принципиально различные эффекты, измеряемые несопоставимыми между собой показателями. Конкретное понимание эффективности налогового администрирования вообще, с учетом различной экономической нагрузки его результатов, предлагаем определить посредством способность создавать различные экономические эффекты, являющиеся желательными для общества. Эти эффекты могут быть выражены через показатели, не являющиеся сопоставимыми, но которые имеют (или могут иметь) количественное выражение.

Следовательно, для оценки эффективности налогового администрирования возникает потребность учета различных по содержанию показателей, приведение их к сопоставлению и на этой основе расчета интегрального (обобщающего) показателя. Поэтому возникает необходимость разработки методики (методического подхода) комплексной оценки эффективности налогового администрирования с учетом приведенных научно-методических положений.

 


Библиографический список

  1. Мельник В.М. Вплив адміністрування податків на ефективність функціонування податкової системи / Мельник В.М. // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право)». — № 2(29) 2005. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.asta.edu.ua/vidan/nau_visn/2(29)/Podatky/Mel’nik.php]
  2. Скрипник А. Фіскальна ефективність та можливі шляхи реформування ПДВ в Україні / А.Скрипник, Т.Паянок // Економіка України. – 2008. – № 4. – С. 29–42.
  3. Свирщевский А. Подоходный налог. – М.:Тип. А.И. Мамонтова, 1886. – С. 93–94.
  4. Вакулич І.П. Податкове адміністрування та ефективність податкової системи / І.П.Вакулич // Фінанси України. – 2003. – № 2. – С. 54– 59
  5. Соколовська А. М. Податкова система держави: теорія та практика становлення [Текст] / А. М. Соколовська. — К. : Знання-Прес, 2004. — 454 с.
  6. Скрипник А.В., Проскура Е.П. Целевая функция администрирования налогов / Скрипник А.В., Проскура Е.П. //Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право). – 2013. — №1(60). – С.156-165.
  7. Мельник В.М. До питання засад формування теоретичних засад адміністрування податків / В.М.Мельник // Фінанси України. – 2008. — № 9. – С. 3-9.
  8. Податкова політика України: стан, проблеми та перспективи : монографія / П.В. Мельник [та ін.]; ред. З.С. Варналій; Державна податкова адміністрація України, Національний ун-т держ. податкової служби України. Науково-дослідний центр з проблем оподаткування. — К.: Знання України, 2008. — 675 c.
  9. Податковий кодекс України // Вісник податкової служби України, 2013. – №2-3. – 416 с.