Анализ реализации административной реформы в контексте формирования системы оценки эффективности и результативности деятельности государственных служащих

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления института управления в экономических, экологических и социальных системах
Россия, Южный федеральный университет
Pshenichnih.julia.@gmail.com

Аннотация

Обосновываются проблемы формирования и внедрения в практику функционирования государственной службы показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Представлен анализ реализации административных практик, направленных на повышение эффективности работы государственных органов власти, рассмотрены нормативно-правовые акты, регулирующие систему государственной службы, выявлены проблемы в создании системы оценки эффективности и результативности деятельности государственных служащих.

Ключевые слова

эффективность, результативность, государственный служащий, система оплаты труда по результатам, административная реформа

Статьи из этого же номера №6 (42)

Рекомендуемая ссылка

Пшеничных Юлия Алексеевна
Анализ реализации административной реформы в контексте формирования системы оценки эффективности и результативности деятельности государственных служащих// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №6 (42). Номер статьи: 4210. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/4210/
В 2001 г. Президентом Российской Федерации была утверждена «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», в которой были сформулированы основные цели и задачи реформирования системы государственной службы. В соответствии с этой Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования. Однако, проблема оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих до сих пор находится в центре внимания. Так, например, еще в Федеральной программе «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)» отмечалось, что одной из основных проблем современного состояния государственной службы Российской Федерации является недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Вместе с тем, данная программа не решила поставленной задачи и последовавшая за ней Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» определила одним из своих основных направлений необходимость повышения мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности, создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих, а также создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В мае 2012 года президентом Владимиром Путиным был подписан указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», который гласит о необходимости моральной и материальной мотивации государственных работников и доведения до рыночных показателей уровня их заработной платы».

В прикладном аспекте данные задачи поддерживается процессами внутреннего реформирования механизма оценки эффективности, происходящими в настоящее время в Правительстве Российской Федерации и Министерстве регионального развития Российской Федерации [2]. Идеи повышения эффективности и ответственности по результатам, равно как и другие компоненты нового государственного управления, получили развитие в ряде  ключевых нормативных правовых актах, регулирующих сферу административной, бюджетной реформ, долгосрочного социально-экономического развития России.

В 2010 г. окончен срок реализации «Концепции административной реформы», одним из целевых ориентиров которой было достижение Российской Федерацией высоких позиций в международных рейтингах качества государственного управления. Однако, качество регионального государственного управления в Российской Федерации, несмотря на интенсификацию региональных программ по его совершенствованию, не претерпело кардинальных изменений. Международные сравнения демонстрируют отсутствие значимых результатов и устойчивых позитивных тенденций в функционировании государственных институтов в России. В соответствии с рассчитываемым Всемирным банком рейтингом качества государственного управления (англ. World Governance Indicators), являющимся официальным ориентиром для российских административных преобразований, функционирование государственных институтов в Российской Федерации сохраняется на низком уровне в течение всего периода наблюдений. Так по результатам 2011 г. среди 215 стран и территорий, наилучшее значение (из шести компонентов) содержит индекс «Эффективность управления», измеряющий качество предоставления услуг и устройства гражданской службы, – 42 балла из 100, что соответствует четвертой группе государств из шести возможных. Наихудшее значение содержит индекс «Коррупция», характеризующий степень использования государственной власти в корыстных целях, – 13 баллов из 100 [3]. По уровню восприятия коррупции, рассчитываемому Трансперенси Интернешнл, по итогам 2012 г. из 176 стран мира Россия занимает 133 позицию (в 2011 г. на 143, в 2010 г. на 154 из 178, в 2009 г. 146 из 180), при этом позитивные изменения в рейтинге не являются кардинальными, а лишь отражают совершенствование формальных правил.

Повышение эффективности государственного управления зависит от качества дальнейшей реализации принятых мер. В целях совершенствования системы государственного управления в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты меры по сокращению численности государственных гражданских служащих [4]. По данным Федеральной службы государственной статистики численность работников, замещавших должности гражданской службы в федеральных государственных органах исполнительной власти, на конец декабря 2012 г. составила 30,4 тыс. человек, или 83% от общей численности работников этих органов. Численность государственных гражданских служащих в региональных органах исполнительной власти  составила 177,6 тыс. человек. На должностях муниципальной службы было занято 321,7 тыс. человек, или 67,3% от общей численности занятых в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований (рис. 1).

Рис. 1. Численность работников государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления [11]

Несмотря на проводимые институциональные реформы, а также сокращение численности госслужащих, на начало 2012 года вновь восстановился рост консолидированных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти, составив в 2011 г. – 303,51 млрд. рублей, что выше уровня 2010 г. на 12,72% (рис. 2).

Сохранилась тенденция увеличения расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов на оплату труда и начислений на оплату труда работников органов государственной власти и местного самоуправления (в 2011 г. – на 11,57%, составив 396,3 млрд. рублей или 5,2% от всех расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации).

Рис. 2. Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на содержание и оплату труда (с начислениями) работников органов государственной власти и местного самоуправления [11]

Объем неэффективных расходов в сфере организации государственного и муниципального управления по сравнению с 2010 годом существенно возрос и составил 94,3 млрд.рублей (в 2010 г. — 82,4 млрд.рублей), что связано прежде всего с увеличением объема финансирования сферы [4].

Вышеперечисленные проблемы подтверждаются отсутствием позитивной динамики в оценке населением деятельности региональных органов исполнительной власти. Доля населения положительно, оценивающих деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ сократилась в 2011 г. на 16,9% по сравнению с 2007 г. и составила 38,4% [5].

Таким образом, до сих пор многие проблемы государственной службы остаются нерешенными, одна из них связана с оценкой эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих. Реализуемая административная реформа в контексте создания системы оценки эффективности и результативности деятельности госслужащих, в настоящее время характеризуется наличием ряда проблем:

  • Отсутствие регламентированной системы показателей эффективности и результативности государственных служащих.

Прежде всего, следует отметить, что необходимо отличать показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов и показатели эффективности и результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих. Законодательством РФ в настоящее время созданы все предпосылки для практического использования системы показателей результативности деятельности государственных органов власти.

Разработка и внедрение показателей результативности служебной деятельности государственных служащих, а также внедрение результативных принципов оплаты труда осуществляется на федеральном уровне пока только в виде соответствующих пилотных направлений и экспериментов, для дальнейшей реализации которых необходимо законодательное (нормативное) регулирование [1]. В этой связи заслуживает также должного внимания опыт ряда субъектов РФ, в которых соответствующая работа по систематизации результативности служебной деятельности проводится на постоянной основе (Красноярский край, Самарская область, Республика Мордовия, Пермский край, Липецкая область  и др.) [7]. Изучение опыта оплаты труда гражданских служащих в этих органах поможет федеральным государственным органам избежать возможных ошибок при введении новой системы оплаты труда.

В литературных источниках можно найти большое количество методик оценки эффективности деятельности госслужащих, критериев и показателей оценки деятельности государственных гражданских служащих, которые по-разному решают исследуемую проблему. В одних методиках оценка эффективности проводится на основе системы менеджмента качества (например, «Европейская модель качества»), в других проводится измерение конкретных результатов и целей деятельности госслужащих (например, управление по целям»). Вместе с тем, и те другие не решены недостатков при внедрении их в практику приходится.

В практическом аспекте, оценка деятельности госслужащих основывается почти полностью на формальных показателях и проводится в большинстве случаев в форме аттестации, которая воспринимается госслужащими как простая формальность и практически не влияет на оплату их труда.

  • Низкий уровень и слабая корреляция оплаты труда госслужащих с результатами их работы.

В рамках опроса, проведенного на сайте Федерального портала управленческих кадров, практически треть опрошенных (30,5%) считают, что наиболее значимым фактором, препятствующим результативной работе государственных служащих, является низкий уровень оплаты труда. Также значительная доля опрошенных (18,8%) указала наиболее значимым такой фактор, как отсутствие зависимости оплаты труда от фактических результатов. Исходя из этого, следует отметить, что в целом половина респондентов увязывает результативность работы с материальным стимулированием.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» размер денежного содержания государственного гражданского служащего зависит от уровня занимаемой должности и классного чина, выслуги лет, особых условий гражданской службы, работы со сведениями, составляющими государственную тайну, премии за выполнение особо важных и сложных заданий, ежемесячное денежное поощрение и др., но не зависит от фактических результатов его деятельности, от общего социально-экономического развития страны (региона), допускает равное вознаграждение за неравный труд.

Согласно действующей структуре денежного содержания её стимулирующие составляющие (надбавка за классный чин и премия за выполнение особо важных и сложных заданий) имеют минимальные значения. Основную часть в структуре выплат составляет ежемесячное денежное поощрение (ЕДП) и премии. Доля ЕДП в общей структуре выплат колеблется в зависимости от категории и группы должностей, от 13,7% (высшая группа должностей, категория «Руководители») до 15,7% (ведущая группа должностей, категория «Обеспечивающие специалисты») для государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, для муниципальных служащих от 16%  (высшая группа должностей) до 18% (младшие группы должностей) [11].

При этом доля премий в общей структуре выплат практически не меняется в зависимости от категории и групп должностей, так в органах исполнительной власти субъектов РФ она для всех категорий должностей составляет порядка 20%, а в исполнительных органах власти муниципальных образований – около 10%. Примерно равные доли в структуре оплаты труда государственного гражданского служащего имеют должностной оклад и надбавка за особые условия гражданской службы. При этом с «понижением» группы должности внутри категории доля оклада в структуре оплаты труда возрастает по всем категориям. Доля надбавки за особые условия гражданской службы наоборот – снижается по всем категориям с «понижением» группы должности внутри категории (с 12,0% до 9,5%).

Премиальные выплаты, как и большинство надбавок, играют роль не стимулирующего, а компенсационного характера и используются в основном для повышения размера оплаты труда, их назначение практически никак не связано с фактическими результатами деятельности гражданского служащего. Поэтому основным фактором совершенствования систем оплаты на государственной гражданской службе является повышение и взаимосвязь уровня оплаты труда государственных служащих с результативностью их деятельности, что позволит перейти от неэффективных принципов выплаты денежного содержания к современной системе стимулирования [7].

Анализ международного опыта показывает высокую эффективность использования систем оплаты государственных служащих по результатам. Нормативно эту идею удалось закрепить в статье 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которой была предусмотрена возможность применения по отдельным должностям гражданской службы «особого порядка оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном контракте».

Инициативную попытку в опытном порядке разработать и реализовать на практике систему оплаты труда гражданских служащих по показателям эффективности предпринимали на протяжении всех последних лет  Министерство культуры Российской Федерации, Министерство труда Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации [12]. Этими ведомствами были подготовлены соответствующие проекты указов Президента Российской Федерации, однако выработать присущие всем этим министерствам обоснованные показатели эффективности как государственного органа в целом, так и гражданских служащих подразделений этих министерств не удалось.

  • Разрыв в оплате труда государственных служащих и специалистов частного сектора экономики.

В целом по стране заработная плата чиновников региональных органов власти существенно превышает заработную плату работников занятых в экономике. Уровень среднемесячной заработной платы гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2012 г. был в 1,6 раза выше, чем у гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которая составила 28,5 тыс.рублей ив 1,5 раза выше среднемесячной заработной платы работников муниципальных органов власти  (рис. 3).

В Федеральной программе реформирования государственной службы на 2009-2013 гг. справедливо обращается внимание на то, что такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на государственную и муниципальную службу высококвалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных и муниципальных служащих в негосударственный сектор экономики. Это снижает эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных и муниципальных служащих.

Рис. 3. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти, органах местного самоуправления и работников, занятых в сфере экономики [11]

Указанные проблемы в значительной степени связаны с тем, что современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере. Проведение экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих. Оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям [9].

Таким образом, в России сложилась ситуация, при которой реформирование государственной и муниципальной службы является одним из важнейших направлений реформ. Повышение эффективности и качества государственной и муниципальной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышение качества оказываемых государством услуг являются главными задачами при реформировании системы государственной и муниципальной службы [8].

Мировой опыт показывает, что проблема оценки эффективности деятельности государственных органов существует и решается путем создания:

  • более четкое определение объектов, методов и процедур оценки эффективности деятельности госслужащих на основе анализа имеющейся отечественной практики, опыта зарубежных стран, деятельности частного сектора;
  • определение четких критериев и показателей такой оценки;
  • создание институциональной и нормативной базы для оценки эффективности и, на этой основе — построение комплексной системы оценки эффективности деятельности госслужащих [10].

Библиографический список

  1. Антошина Н.М. Актуальные вопросы повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих // Административное и муниципальное право. – 2010. – № 10. – C. 32-39.
  2. Бочарова А.К. Механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. – М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2012.
  3. Всемирный банк: качество государственного управления в странах мира — 1996–2011 годы. [Электронный ресурс]. URL: http: //info.worldbank.org.
  4. Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2011 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.minregion.ru.
  5. Единая межведомственная информационно-статистическая система [Электронный ресурс]. URL: http://fedstat.ru.
  6. Кононов Е.В. Опыт развитых государств в сфере оценки и стимулирования труда государственных служащих в соответствии с результатами этой деятельности // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. – 2010. – № 4 (24). – С. 40-47.
  7. Клищ Н.Н. Повышение результативности деятельности государственных служащих: Автореф. дис. канд. эконом. наук. — Москва. 2006.
  8. Куршиева Н.М. Современное состояние и динамика формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы // Вопросы управления. – 2013. – №1 (22).
  9. Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления. – СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, 2011.
  10. Нурхалиева Д.М. Мировой опыт проведения оценки эффективности деятельности государственных органов [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.kz.
  11. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru.
  12. Чекин М.А., Гуляева Ю.А. Анализ практики разработки и применения системы материального стимулирования государственных гражданских служащих за достижение ими установленных показателей эффективности // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2011. – № 4. – С. 5-15.