Проектно-целевой подход и его роль в современной экономике

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


доктор экономических наук, профессор
Россия, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
tv.yuryeva@migsu.ranepa.ru

Аннотация

В статье раскрыта сущность, предпосылки становления и развития проектного управления в современной экономике. Показано, что механизм проектного управления имеет особую значимость в странах с развивающейся экономикой, в условиях стратегических изменений. Раскрыты процессы реализации проектов и программ. Рассмотрены основные виды проектов и программ. Обоснована необходимость дальнейшего совершенствования программно-целевого подхода в области государственного программирования. 

Ключевые слова

Проект. Программа. Проектное управление. Проектно-целевое управление. Государственные программы.

Категории статьи:

Статьи из этого же номера №6 (54)

Рекомендуемая ссылка

Юрьева Татьяна Владимировна
Проектно-целевой подход и его роль в современной экономике// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №6 (54). Номер статьи: 5410. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/5410/

Введение

Одним из эффективных инструментов управления в инновационной социально ориентированной экономике является проектное управление, основные принципы которого позволяют обеспечить достижение запланированных результатов в условиях ограниченных ресурсов. Оптимизация проектной и финансово-экономической деятельности делает необходимым идентификацию проектов и программ, выявление свойственных им признаков. При разработке и реализации государственных программ в современной российской экономике необходимо более активно использовать программо-целевой подход, методология которого требует дальнейшего совершенствования.

Проектное управление: понятие и свойства

Социально-экономические системы постоянно трансформируются под влиянием различных внешних и внутренних факторов. В настоящее время в развитых странах господствует инновационная социально ориентированная рыночная экономика. Реализация целей и задач данной модели экономики требует соответствующих технологий управления, одной из которых является проектное управление.
Проектное управление функционирует на основе механизма, включающего интеграцию логически сгруппированных процессов управления проектами (инициация, планирование, реализация, мониторинг, управление и завершение), нацеленного на получение запланированных результатов в условиях ограниченных ресурсов (A Guide to the Project Management Body of Knowledge (Pmbok Guide). URL.: http://www.pmi.org/en/PMBOK-Guide-and-Standards/Standards-Library-of-PMI-Global-Standards.aspx).

Потребность в технологиях проектного управления возникла в развитых странах рыночной экономики в 1950-х гг. в процессе увеличения масштабов проектов, а также необходимости оценки их эффективности с учетом полученных результатов и запланированных параметров. К первым инструментам проектного управления относятся такие методы сетевого планирования и управления как СРМ и PERT. Надо отметить, что, несмотря на то, что методология проектного подхода на практике первоначально начала использоваться в развитых странах рыночной экономики, большой вклад в ее становление внесли советские ученые еще в конце 1930-х гг. (методы календарного планирования и поточного строительства, использующие диаграммы Ганта, циклограммы и пр.). Начиная с 1970-х годов, зарубежные компании стали все активнее применять инструментарий проектного управления. Во многом это было связано с началом выполнения в тот отрезок времени крупных инвестиционных проектов. Кроме того, на процесс ускоренного внедрения методов проектного управления оказало влияние использование информационных технологий управления, активно начавшееся в развитых странах. Ныне проектный подход является признанной технологией управления и применяется как в развитых, так и в развивающихся социально-экономических системах. Посредством проектного управления можно реализовать стратегические социально-экономические цели в условиях постоянно происходящих изменений. Особую значимость проектное управление приобретает в период нестабильных и кризисных ситуаций.

В практической деятельности проектное управление осуществляется на основе использования имеющихся международных и национальных стандартов в области проектного управления. Их совершенствование происходит:

  • с учетом основных тенденций развития проектного управления;
  • дальнейшей специализации методологии и инструментов;
  • взаимодействия принципов проектного управления с процессами управления в целом;
  • интеграции технологий проектного управления и стратегического планирования;
  • внедрения методологии проектного управления в органы государственного и муниципального управления  и др.

Термин «проект» имеет множество аспектов и широко используется при характеристике различных процессов во многих сферах экономической и общественной деятельности. Проект характеризуется такими признаками как нацеленность на достижение определенных результатов при заданных параметрах (ресурсы, время и др.). Проект представляет совокупную последовательность действий во времени с четко сформулированной целью. При этом могут быть конкретные подцели, имеющие самостоятельное значение.

Проект можно определить как совокупность сложных, неповторяемых действий или процессов, которые предварительно разработаны с учетом конкретной ситуации, определенных ресурсных ограничений. Управление проектами, в отличие, например, от функциональной деятельности ведется на основе однократной, а не циклической деятельности. Для сравнения отметим, циклический выпуск продукции не характеризуется наличием временных ограничений, поскольку в рыночной экономике масштабы и сроки производства товаров и услуг определяются факторами спроса. По мере уменьшения спроса производственный цикл продукции близиться к завершению. Поэтому производственные или жизненные циклы товаров и услуг не могут быть охарактеризованы с позиций проектной деятельности. Вместе с тем в большинстве случаев создание новых видов продукции или модернизация производственного процесса, как правило, происходит посредством проектного подхода. Все это определяет определенную уникальность, собственный профиль проекта. В тоже время уникальность проекта создает предпосылки для возникновения потенциальных рисков, необходимости их идентификации и эффективного управления ими.

Любой проект начинается с идеи в основе, которой, как правило, находится существующая проблема (отсутствие развитой инфраструктуры в регионе, современного программного обеспечения в компании и др.).  На этом этапе необходимо определить ценность предлагаемой идеи, ее потребность в обществе и стоимость ее реализации. Если концепция проекта получает одобрение, то можно переходить к стадии планирования.

Планирование является важнейшим элементом системы проектного управления. Пока не составлен план, неизвестно, сколько времени потребуется на выполнение проекта и какие средства, в том числе финансовые, необходимо привлечь на его реализацию. Различные виды планирования осуществляются на всех этапах жизненного цикла проекта. Первоначально формируется так называемый предварительный план, который дает возможность оценить степень успешности проекта. Определяется последовательность задач, объем необходимых ресурсов, срок выполнения. По мере выполнения проекта надо контролировать соответствие плановых и реальных показателей, вносить соответствующие изменения. При этом следует учитывать, что все показатели взаимосвязаны между собой. Например, если наблюдается нарушение календарного графика в сторону его увеличения, то это может привести к росту стоимости проекта. Реализация крупных и сложных проектов предполагает более детальный характер процесса планирования. При этом особая роль отводится проектному консультированию. Надо отметить, что многие российские организации, занимающиеся проектной деятельностью, все еще недооценивают роль планирования, не используют в качестве эффективного инструмента контроля.

Реализация проектов требует создания команды проекта, а также его временной организационной структуры. Здесь представляется важным найти правильные управленческие и организационные схемы, позволяющие успешно выполнить проект и удовлетворить интересы  его основных участников. Статистические данные показывают, что более трети всех реализуемых проектов могут быть определены как успешные проекты. К критическим факторам успеха проекта относятся:

  • целенаправленная поддержка со стороны заинтересованных лиц;
  • готовность организации и ее руководства к изменениям;
  • эффективная организационная структура проекта;
  • команда проекта;
  • постоянный мониторинг параметров проекта;
  • коммуникации проекта и др. (Юрьева Т.В. Журнал  «Эффективное антикризисное управление». 2013г.  № 5 (80). С.74-79).

В проектной деятельности помимо понятия проект также различают такие категории как «программа» и «портфель проектов» (программ). Программа, как правило, объединяет совокупность проектов, реализация которых ориентирована на достижение общих целей и задач. Портфель может включать различные проекты и программы, имеющие общее управление.

В настоящее время в российской экономике многие проекты и программы, не являются успешными, поскольку посредством них не удается получить запланированный результат, в ряде случаев последний даже не соответствует показателям так называемого пессимистического сценария. Все это негативно сказывается на имидже проектного подхода, мотивации субъектов экономики к их финансированию.

Классификация проектов

Оптимизация процесса проектной деятельности делает необходимым идентификацию самого проекта. Многообразие осуществляемых проектов чрезвычайно велико. Их можно классифицировать, используя различные  критерии (цель деятельности, уровень и тип проекта, сфера реализации, сложность проекта и др.).

Коммерческие проекты ориентированы на получение прибыли, при этом возможная прибыль может быть распределена между участниками проекта. Значительная часть реализуемых проектов и программ в российской и зарубежной экономике имеет статус коммерческих.

Некоммерческие проекты не ставят в качестве своей основной цели получение прибыли. Конечные результаты некоммерческого проекта предназначены для реализации социальных, культурных, образовательных, научных и иных общественно полезных потребностей. В качестве примеров некоммерческих проектов можно привести ряд проектов известной компании «Консультант-Плюс», которая уделяет большое внимание развитию общественно значимых проектов. Среди них такие проекты как «Материалы для учебных заведений», «Программа информационной поддержки российских библиотек», «Всероссийская программа правовой поддержки бухгалтера» и др. Сотрудники учебного центра компании бесплатно обучают участников некоммерческих проектов, которые включают работников органов государственного и муниципального управления, ученых, преподавателей и студентов вузов, работников библиотек и др.

Монопроектэто отдельный проект, определенного типа и масштаба, имеющий цель и задачи, ограничения по ресурсам, срокам, качеству и другим характеристикам. Мультипроект можно определить как проект, состоящий из нескольких технологически взаимосвязанных монопроектов, объединенных общей целью. Разработка и реализация таких проектов осуществляется на основе мультипроектного управления, которое непосредственно связано со стратегическим развитием организации. Например, мультипроект в инновационной сфере может объединять множество инновационных монопроектов, нацеленных на решение важной научно-технической проблемы.

Мегапроект представляет совокупность взаимосвязанных проектов, имеющих общую цель и ресурсы. Обычно это целевые программы (государственные, международные), ориентированные на достижение стратегических целей, которые выполняются в течение длительного отрезка времени, имеют  высокую стоимость, сложную систему финансирования (обычно в виде схем проектного финансирования), большое число заинтересованных лиц. Это могут быть проекты, связанные с созданием объектов инфраструктуры, новым качественным подходом к развитию территорий, реализаций конкретных задач (сооружение олимпийских объектов и др.). Последующая эксплуатация конечных результатов мегапроекта оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие страны, региона. Типичными примерами мегапроектов являются: создание Суэцкого канала, Евротоннеля, Большого Бостонского тоннеля, Байкало-Амурской магистрали, возведение олимпийских объектов в Сочи и др.

Малые проекты являются небольшими по масштабу (до 300 тыс. амер. дол.), непродолжительными по времени и достаточно простыми в процессе реализации. В разработке и выполнении малых проектов задействовано небольшое количество заинтересованных лиц, что снижает риск возникновения конфликтов. Малые проекты характеризуются несложной системой финансового управления, допускается ряд упрощений при оформлении документации. Средние (традиционные) проекты оцениваются от 300 тыс. — 2,0 млн. амер. дол.  Крупные проекты имеют стоимость от 2 млн. амер. дол.,  характеризуются стратегической направленностью и сложностью финансовых потоков. Сверхкрупные проекты представляют мегапроекты, их стоимость начинается от 1 млрд. амер. долл. и выше.

Период рабочего времени, когда будет достигнута цель проекта, определяет его длительность. Краткосрочные проекты выполняются в период не более трех лет, среднесрочные – от трех до пяти лет, долгосрочные – более пяти лет.

С учетом типа проекта, выделяют технические, организационные, экономические и социальные проекты. Технический проект имеет своей целью разработку новых технологий, технические усовершенствования и модернизацию. Организационные проекты предусматривают реорганизацию имеющейся системы управления, проведение каких-либо мероприятий. Такого рода проекты могут быть выполнены в виде реструктуризации организации, проведения избирательных кампаний, спортивного мероприятия и др. Экономические проекты на макроуровне осуществляются в форме приватизации организации, введения новой системы налогообложения и др. На уровне организаций такие проекты ориентированы на улучшение экономических показателей.

Социальные проекты связаны с предоставлением социальных услуг населению (услуги здравоохранения, образования, физической культуры и спорта и др.). Социальные проекты направлены на формирование и развитие человеческого капитала, уровень которого в свою очередь оказывает существенное влияние на конкурентоспособность самого работника и организации, где он трудиться. Многие социальные проекты имеют некоммерческую направленность.

Можно выделить множество проектов, исходя из такого критерия как отраслевая принадлежность. При этом надо отметить, что отраслевая направленность проектов в настоящее время не связывается только с такими традиционными отраслями проектного управления как нефтедобывающая промышленность, строительство, транспорт, информационные технологии, но и охватывает многие сферы деятельности социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт и др.).

Большое значение имеет классификация проектов по их функциональному назначению. В этой группе проектов особое место отводится такому понятию как инвестиционный проект. Существует множество определений инвестиционного проекта. В наиболее общем виде под инвестиционным проектом понимается конкретное мероприятие, в которое вкладываются денежные средства с целью извлечения прибыли или прироста капитала. Крупные инвестиционные проекты в мировой практике в большинстве случаев осуществляются на принципах проектного финансирования. Инновационный проект – это разработка и внедрение новых технологий и процессов. Маркетинговый проекткомплекс мероприятий по продвижению продукции на рынке.

Простые, сложные и очень сложные проекты имеют разный уровень сложности и  трудоемкости.  Проекты и программы в зависимости от формы собственности можно подразделить на государственные и частные.

Государственные проекты программы

Государственные проекты разрабатываются по инициативе органов государства, эффект от их реализации имеет большой мультипликационный эффект. На практики государственные проекты осуществляются посредством государственных программ, имеющих целевой характер.

Современная мировая практика показывает, что государственные программы разрабатываются и реализуются исключительно на основе так называемого программно-проектного подхода. Это позволяет аккумулировать ресурсы в целях достижения стратегических задач в сфере социально-экономической политики. Именно на таких принципах осуществляется управление государственными программами в странах Западной Европы, Северной Америки (США, Канада), Японии и др.

В Российской Федерации в последние годы также уделяется существенное внимание дальнейшему исследованию теоретических и практических вопросов реализации государственных программ на основе программно-проектного подхода. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 «О бюджетной политике в 2014 — 2016 годах» особое внимание обращается на то, что государственные программы представляют особый инструмент, позволяющий обеспечить взаимодействие между стратегическим и бюджетным планированием. Ставится задача в 2015 году закончить переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования (Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 «О бюджетной политике в 2014 — 2016 годах. URL: http://www.kremlin.ru/acts/18332). Важнейшим инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и должен стать программно-целевой метод, позволяющий увязывать цели, мероприятия, расходы и сроки в единый взаимообусловленный комплекс.

Метод бюджетного планирования на основе программно-целевого подхода определяет принципиально новый подход к управлению государственными программами. Бюджетный процесс все больше отходит от «управления ресурсами» (затратами) и концентрируется на «управлении результатами», что предполагает формирование бюджета с учетом целей и конечных результатов. Такой подход позволяет наиболее эффективно расходовать бюджетные ресурсы, осуществлять постоянный мониторинг и контроль над достижением намеченных целей, соответствием  фактических и плановых показателей.

Надо отметить, что внедрение проектно-целевого подхода требует  кардинальных изменений в системе органов государственного управления. Прежде всего, это касается новых требований к уровню профессиональных компетенций  управленцев. Реформы, реализуемые ныне в административно-управленческой сфере, предполагают установление четких функций и конкретизацию системы управления. С этой точки зрения, реформирование административно-управленческой сферы, несомненно, ориентировано на создание предпосылок для использования принципов проектного, программно-целевого управления. Это в свою очередь требует дополнительной переподготовки управленческих кадров, формирования у них системного мышления, ориентации на конечные результаты в условиях определенных параметров.

Государственная программа — документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение стратегических  приоритетов. Государственные программы связанны с конкретными управленческими решениями в той или иной сфере экономики. Как правило, такие программы имеют высокую трудоемкость и стоимость, длительные сроки реализации.

В Российской Федерации разработаны и приняты определенные законодательные акты, регламентирующие процессы разработки и реализации государственных программ:

  • Бюджетный кодекс РФ  от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.
  • Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 1950-р  «Перечень государственных программ Российской Федерации»;
  • Постановление Правительства РФ от 02 августа 2010 N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»;
  • Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2014 г. N 1794-р «О дополнении перечня государственных программ Российской Федерации»;
  • Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 года № 1507 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации (в т.ч. Постановления Правительства РФ от 2 августа 2010 г. №588)».
  • Приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
  • Письмо Минэкономразвития России от 15 июля 2014 г. № 16458-НП/Д22и «Методические рекомендации по подготовке и представлению ответственными исполнителями государственных программ Российской Федерации предварительных и уточненных предложений по внесению изменений в государственные программы Российской Федерации в соответствии с распределением бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2015-2017 годы».
  • Проект Приказа Минэкономразвития России «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

Как следует из приведенного выше перечня нормативно-правовых документов, за последнее время в России проведен большой объем работ в области методологии управления государственными  программами.

Государственная программа включает комплекс различного рода мероприятий (научно-исследовательских, производственных, организационных и др.), которые имеют общие задачи, ресурсы, сроки реализации и нацелены на эффективное решение конкретной стратегической цели. При этом каждое из них ориентировано на собственную цель, которая в свою очередь представляет подцель стратегической задачи.

Государственные программы, имея целевой характер, включают подпрограммы и множество взаимосвязанных проектов, объединенных общими задачами, ресурсами, сроками выполнения. Подпрограммы включают ведомственные целевые программы и иные основные мероприятия, которые представляют эффективный инструмент достижения стратегических целей в долгосрочной перспективе в области социально-экономической политики.

В процессе разработки государственных программ большое значение отводится их информационному и методическому обеспечению. Под информационным обеспечением имеется в виду формирование, анализ и обобщение данных, посредством которых можно получить представление о ресурсном потенциале программы. Методическое обеспечение включает совокупность различного рода прогнозов и оценок. Оно требует также определения порядка расчета показателей и возможностей их сопоставимости (в случае использования количественных показателей), срока реализации программы, расчетов показателей в определенной последовательности.

Государственные программы, разработанные на основе программно-целевого подхода, в своей основе имеют высокую результативность, которая определяется влиянием  следующих факторов:

  • точное определение функций всех участников программы и их «зон ответственности» на различных уровнях как в рамках одного ведомства, так и в межведомственных отношениях;
  • координация деятельности исполнителей на основе определенной организационной формы, общей системы управления;
  • определение общей конечной цели для всех мероприятий и процессов, реализуемых в рамках программы, общего конечного результата, полученного посредством объединения действий всех участников;
  • наличие в программе системы количественных и качественных индикаторов;
  • возможность учета промежуточных результатов, представляющих собой этапы достижения конечной цели;
  • определение оптимального механизма реализации программы;
  • формирование гибкой системы управления, соответствующей специфике программы, максимально приближенной к исполнителям;
  • возможность мониторинга и постоянного контроля реализации  программы на каждом этапе.

Государственная  программа имеет паспорт, включающий несколько разделов, которые отражают основные сведения о процессе ее выполнения.

Государственные программы можно подразделить на федеральные (межстрановые), региональные, отраслевые, объектные и иные виды. По функциональному назначению различают социальные, технические, чрезвычайные и иные виды государственных программ. Кроме того, государственные программы можно дифференцировать следующим образом:

  • программы, включающие участие множества министерств, ведомств, организаций;
  • ведомственные программы с ограниченным количеством основных участников;
  • программы, основанные на приоритетной роли местных органов управления, и предполагающие участие организаций федерального уровня.

В настоящее время в России реализуются государственные программы, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста на инновационной основе. На осуществление этих программ из федерального бюджета выделяются существенные средства, структура которых представлена на рисунке 1.


Рисунок 1. Структура финансирования государственных программ в Российской Федерации (млрд. рублей) (Госпрограммы. URL: http://programs.gov.ru/Portal/analytics/structureFin?year=2014)

Вместе с тем, несмотря на преимущества программно-целевого метода его внедрение в практику государственного регулирования российской экономики несколько сдерживается в результате негативного влияния совокупности факторов:

  • недостаточный уровень теоретических и методологических исследований в области проектно-целевого управления;
  • недостатки существующей законодательной и нормативной базы;
  • отсутствие эффективных организационно-правовых и финансовых механизмов;
  • наличие негативного опыта реализации государственных программ;
  • возникновение противоречий при выполнении государственных программ между оперативными и программными элементами системы управления;
  • недостаточное взаимодействие между программами разных уровней.

Заключение

Обобщая результаты анализа специфики проектного управления можно сделать следующие выводы:

  • Проектное управление функционирует на основе механизма, нацеленного на получение запланированных результатов в условиях ограниченных ресурсов. Посредством механизма проектного управления можно реализовать стратегические социально-экономические цели в условиях постоянно происходящих изменений. Особую значимость проектное управление приобретает в период нестабильных и кризисных ситуаций. Управление проектами в России осуществляется на основе национальных стандартов в области проектного управления, которые требуют дальнейшего совершенствования.
  • Существует множество классификаций проектов и программ, основанных на различных критериях. Идентификация проекта необходима в целях оптимизации проектной деятельности, выявления потенциальных рисков и минимизации их последствий.
  • Государственные программы наиболее эффективно реализуются  на основе программно-проектного подхода, внедрение которого требует кардинальных изменений в системе органов государственного и муниципального управления.

Библиографический список

  1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 О бюджетной политике в 2014 — 2016 годах.  URL: http://www.kremlin.ru/acts/18332.
  2. Госпрограммы: [портал государственных программ Российской Федерации]. URL: http://programs.gov.ru/Portal/analytics/structureFin?year=2014.
  3. Юрьева Т.В. Кризисный менеджмент и проектный подход //Эффективное антикризисное управление. 2013. № 5(80).  С.74-79.
  4. A Guide to the Project Management Body of Knowledge (Pmbok Guide). Fifth Edition: Library of PMI Global Standards. URL.: http://www.pmi.org/en/PMBOK-Guide-and-Standards/Standards-Library-of-PMI-Global-Standards.aspx.