Сущность и исторический генезис государственно — частного партнерства в сфере туризма
The essence and historical genesis of public-private partnership in the tourism sector
Авторы
Аннотация
В статье исследуются исторические этапы возникновения и развития государственно-частного партнерства (ГЧП) как инструмента общественных отношений, выявлены основные черты процесса его формирования, рассмотрены потенциальные субъекты бизнеса - «участники ГЧП» в экономической системе «туризм».
Ключевые слова
ГЧП, государственно-частное партнерство, туризм
Рекомендуемая ссылка
Деревянко Ксения Игоревна, Кайкова Анастасия Ивановна. Сущность и исторический генезис государственно - частного партнерства в сфере туризма // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №11 (59). Номер статьи: 5903. Дата публикации: 08.11.2015. Режим доступа: https://sovman.ru/article/5903/
Authors
Abstract
In article historical stages of emergence and state-private partnership (SPP) development as tool of the public relations are investigated, the main lines of process of its formation are revealed, potential subjects of business - "participants of SPP" in economic system "tourism" are considered.
Keywords
SPP, state-private partnership, tourism, public-private partnership
Suggested citation
Derevjanko Ksenija Igorevna, Kajkova Anastasija Ivanovna. The essence and historical genesis of public-private partnership in the tourism sector // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №11 (59). Art. # 5903. Date issued: 08.11.2015. Available at: https://sovman.ru/article/5903/
Все государства привлекали частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач с давних времен, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на выгодных условиях. Именно поэтому, данный инструмент имеет достаточно долгий генезис исторического развития.
1. с IV века до н. эры и до 1980 г. продолжалось зарождение ГЧП в сфере туризма. В IV веке до н.э., в Римской империи и Древнем Риме, в управление частникам передавались почтовые станции, порты, рынки. Это способствовало развитию инфраструктуры отдельных регионов и привлечению туристов. В Германии для привлечения туристов, начиная с 1930-х годов, местные и региональные органы власти создали, с участием частных перевозчиков, различные тематические маршруты. Первый — 1935 г. «Немецкая винная дорога». Далее: в 1950 г.- «Романтическая алея», 1952 г. «Высокогорная Шварцвальдская дорога», 1954 г. «Дорога замков», и т.д. Во Франции взаимодействие государства и частного сектора начинается в XVI – XVIII вв. Проводилось строительство каналов и мостов, с последующей компенсацией расходов, за счет муниципального финансирования (в этот момент формируется и понятие концессия). В России, с середины XIX века и до революции 1917 г., активно использовались концессионные соглашения, для привлечения иностранных и отечественных инвесторов. Однако после революции эта практика была прекращена.
2. 1980-2000гг. начинается формирование критериев государственной поддержки проектов ГЧП в туризме. Первый системный опыт ГЧП, в этой сфере, выделен в 1980-х г. в Великобритании, как следствие, принята Концепция управления государством — «Инициатива частного финансирования» (Private Finance Initiative).Суть ее состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. До конца 90-х оформились критерии государственной поддержки проектов ГЧП и ее нормативно-правовые основы (в т.ч. издан сборник по стандартизации контрактов PFI).ГЧП рассматривался как институт под названием Public Private Partnership (PPP).Так, характеристика исторических особенностей формирования ГЧП, на этом этапе, представлена на рис. 1.
разработано на основе [10]
Рис. 1 Характеристика исторических особенностей формирования ГЧП.
С этого момента частный бизнес, фактически, получил возможность самостоятельно осуществлять строительство государственных объектов. Проводилось оно за счет собственных средств. Компенсация расходов проходила за счет поступающих доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета (во многих случаях использования частной финансовой инициативы, инвестор привлекался к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности)[10].Однако государственная компенсация производилась только после завершения строительства объекта и его полного оснащения [10].
В этот период был реализован первый проект по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, на его территории располагались знаменитые архитектурные памятники. Это были: Бирмингемский англиканский кафедральный собор, Бирмингемский католический кафедральный собор, центр католической епархии Бирмингема, музей города Бирмингема, картинная галерея Бирмингема.
Как следствие, на основе контрактов PFI, предполагающих четко оговоренные технические и экологические параметры и требования безопасности, а также последующее обслуживание объектов в течение 28 лет были построены объекты инженерной инфраструктуры: автострадыМ40 (Оксфорд—Бирмингем-Лондон), М5 (Бирмингем–юго-запад Англии), М42 (Ист-Мидлендс), объездное кольцо А4040 и т.д.
В результате проекта, также, были привлечены инвестиции в размере 10 млн. долларов. Они вложены в центр метропольного Уэст-Мидленс, в рамках строительства Бирмингемского ботанического сада, оранжереей, крупных спортивных и спортивно-зрелищных объектов, школ ювелирного искусства и т.д. Бирмингем получил статус «сити».
Значительное влияние на формирование критериев государственных проектов ГЧП в сфере туризма, оказала практика США, хотя в последствии она не получила достаточного распространения. Первый проект по развитию туризма был инициирован в 1990-х. г.,в рамках развития винного туризма Долины Напа и Долины Сонома.
В результате, сформировались два крупнейших центра виноделия, где были применены различные инструменты ГЧП (лизинг, льготное кредитование, маркетинг). При этом государством достаточно широко использовался льготный налоговый режим. Были понижены ставки налога на доходы объектов частного бизнеса, велось государственное финансирование проектов по развитию инженерной инфраструктуры. С 1996 годамногие субъекты туристского бизнеса Долины Напа привлекали лоббистов для продвижения своих бизнес — интересов в конгрессе штата Калифорния.
Поэтому, с 90-х г. в США был легализован лоббизм, как способ ГЧП. Так, Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» провозгласил необходимость открытости усилий, предпринимаемых платными лоббистами, при оказании влияния на действия должностных лиц законодательной или исполнительной ветвей федеральной власти[1].
Позднее Законы о лоббировании, как методе взаимодействия государства и бизнеса, были приняты в США, Канаде, Австралии, Бразилии, Германии. Кроме того, именно в США, термин PFI трансформировался в публично-частное партнерство или public-private partnership (РРР).РРР — взаимовыгодное соглашение между публичной и частной сторонами. Создаются они для оказания определенных услуг или выполнения намеченных работ, и заключаются с целью привлечения инвестиций. Исходя из сущности понятия, очевидно, предполагалось, что РРР может реализовываться для решения широкого диапазона задач, при содействии различных законодательных структур.
3.2000-2005 гг. – популяризация опыта ГЧП в сфере туризма (рис. 2). После удачного применения ГЧП в рамках проекта по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, данная практика распространилась на страны Европы. Сущность ГЧП стала трактоваться по-разному. Выделились такие его ответвления, как: «частно–общественное партнёрство», «частно-государственная кооперация», «муниципально-частное партнёрство», «общественно-частное партнёрство» и т.д.
Так, в 2002 г. в Германии основана специальная группа по ГЧП, при Министерстве Финансов (PPP Task Forceat the NRW Finance Ministry). К концу2002 г. подобные группы были основаны при Министерствах финансов: Австралии, Португалии, Франции. В их рамках, также инициированы различные проекты по развитию туризма. С 2004-2005 годов началась массовая популяризация ГЧП в туризме, в странах Евросоюза и мирового содружества.
В 2008 г. вышло индикативное заявление Еврокомиссии «О применении права ЕС в отношении проведения конкурсов и организации концессий в рамках институализированных государственно – частных партнерств». Единое нормативно-правовое регулирование ГЧП находится в процессе разработки.
В России законодательное определение государственно-частного партнерства появилось в 2005 г. в разделах Гражданского кодекса, определяющих типы собственности, а также в положениях Конституции Российской Федерации о признании и защите форм собственности[9].
Рис. 2. Популяризация практики ГЧП в туризме (разработано автором)
Однако, практика ГЧП активно начала внедряться в туристическую сферу только с 2006 г. До этого разрабатывались исключительно внебюджетные межведомственные инновационные программы «Биотехнология для медицины и сельского хозяйства» (на основе соглашения 2001 г., подписанного министерствами промышленности, науки и техники, государственного здравоохранения, сельского хозяйства и образования РФ) [9].Сегодня в стране активизировался процесс создания нормативно-правовой базы, регулирующей взаимоотношения государства и бизнеса, в рамках разнообразных механизмов ГЧП.
Специфика исторического генезиса ГЧП не позволила сформироваться, как в отечественной, так и в зарубежной практиках, единой трактовки сущности данного понятия (как экономической категории).
Ситуация осложняется и отсутствием его трактовки в законодательстве Российской Федерации. Так, основные подходы к сущностной трактовке ГЧП, существующие в научной литературе, выделены нами в табл. 1.
Таблица 1 — Анализ подходы к сущностной трактовке ГЧП
| Источник | Содержание авторского определения | Обобщенное содержание |
| Шишкин С.Н.[2, C. 232] | Форма государственной поддержки предпринимательской деятельности, которая заключается в участии государства в финансировании определенной социально значимой деятельности субъектов. | Форма финансовой государственной поддержки социально — значимой предпринимательской деятельности. |
| Дерябина М.[5] | Институциональный и организационный альянс государственной власти и бизнеса, с целью реализации общественно значимых проектов в масштабах всей страны или отдельных территорий. | |
| Варнавский, В.Г. [3, С. 34-37.] | Особая форма государственной инвестиционной политики, позволяющей, в ряде случаев, заменять приватизационные программы. | Форма государственной инвестиционной политики. |
| Иванов И. [8. с. 5] | Комплексный инструмент привлечения инвестиций в капиталоемкие инфраструктурные проекты. | |
| «Банкразвития и внешнеэкономической деятельности» [4. c. 24] | Привлечение на контрактной основе частного бизнеса для наиболее эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, в ситуации бюджетных, финансовых, мотивационных, компетентностных ограничений, на условиях компенсации затрат, распределения рисков, обязательств, компетенций сторон. | |
| Еганян А.[6] | Экономическая категория, подразумевающая передачу части экономических и хозяйственных публичных функций частному партнеру (на основании соглашения). |
Таким образом, сущность ГЧП, как экономической категории, рассматривается в трех ракурсах:
- форма финансовой государственной поддержки социально-значимой предпринимательской деятельности;
- форма государственной инвестиционной политики;
- контрактная, или на основе соглашения, форма привлечения бизнеса к выполнению социально значимых задач.
В научной литературе выделяется ряд признаков ГЧП [6] [8]:
- двухстороннее партнерство со стороны государства (в лице федеральных или региональных органов власти) и частного бизнеса;
- четкая фиксация основных положений партнерства в официальных документах, имеющих юридическую силу (в договорах, контрактах и т.д.);
- равноправный взаимовыгодный характер партнерства, обеспечивающий достижение основных целей его непосредственных субъектов;
- наличие общности целей государства и частого бизнеса, в комплексе с четко определенным государственным интересом;
- распределение финансовых и других рисков и расходов между сторонами партнерства;
- обоюдное участие сторон партнерства в распределении полученных результатов;
- обоюдные вклады государства и частого бизнеса, как сторон партнерства, в достижение общих целей.
Кроме того, Холодная Н.Д. указывает, что ключевым признаком ГЧП, отличающим его от других форм взаимодействия государства и бизнеса (например, от аренды, или поддержки бизнеса в условиях кризиса), является его долгосрочный характер [9 c. 49].
Таким образом следует заметить, что именно «контрактная форма привлечения бизнеса» не является необходимым требованием ГЧП, например, существует и его долевая форма. Кроме того, финансовая или инвестиционная поддержка бизнеса, также, не может рассматриваться, как сущность ГЧП. Так, инвестиционная деятельность ориентирована на получение прибыли[7], в то время как для государства, при реализации государственно-частного партнерства,нужен его социально-экономический эффект – сама прибыль. Взаимодействие же государства и бизнеса, должно быть долгосрочным, взаимовыгодным и порядок слов в термине не указывает на приоритет именно государственных интересов.
Кроме того, на практике, при ГЧП происходит передача части государственных задач частному бизнесу, предусматривая равные возможности в распределения прав, выгод и рисков.
Поэтому с нашей точки зрения, под сущностью ГЧП, как бизнеса, предусматривается равное распределение прав, рисков и выгод, в отношении социально значимых или имеющих высокую государственную значимость проектов.
Таким образом, в общем смысле — это форма долгосрочного и взаимовыгодного взаимодействия государства и бизнеса по использованию различных видов создаваемого или модернизируемого, в результате такого партнерства, имущества, а также работы, услуги, находящиеся в сфере социальной значимости интересов. Следует заметить, что если объектом такого сотрудничества являться и третья сторона:
- некоммерческие организации, преследующие цель решения экономических, этнических, культурных и других проблем гражданского общества — его можно квалифицировать как публично-частное партнерство (где государство и некоммерческие организации выступают как публичные институты);
- органы местного самоуправления, преследующие цель решения вопросов местного значения муниципального образования — его можно квалифицировать как муниципально-частное партнерство.
При этом ни муниципально-частное партнерство, ни публично-частное партнерство, закономерно не будут являться синонимами ГЧП.
В связи с выделенными положениями, ГЧП в сфере туризма может рассматриваться как двухстороннее долгосрочное сотрудничество между государством и субъектами бизнеса в сфере туризма и рекреации, в рамках проектов (имеющих государственное и общественное значение), создающихся с помощью использования механизмов экономики и права.
Читайте также
Библиографический список
- Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М. 2005. — С. 34—37.
- Виталий Крец Государственно-частное партнерство в России – проекты и тренды 2011 года: интервью с Альбертом Еганяном Юридический бизнес № 9 – 2010 г.
- Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы. Сборник научных статей. / Под ред. Зверева А.А. Москва. Европейский банк реконструкции и развития, 2009. – С. 244
- Дерябина М. Государственно частное партнерство: теория и практика [Электронный ресурс]: http://institutiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html
- Иванов И. Государственно-частные партнерства в России: практика и проблемы регулирования // Корпоративный юрист. 2005. — N 3. — С. 5
- История развития ГЧП за рубежом [Электронный ресурс]: (Организация программы PFI в Великобритании — контракт, компаратор затрат, программы по секторам.) – Финансовый университет при правительстве Российской Федерации – С. 21 http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/events/kafedra_2011/11%283%29.pdf
- Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). — М.: Издание Государственной Думы. 2000. – С. 25-28
- Предпринимательское право: курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. М. 1993. С. 143.
- Холодная Н.Д. Государственно — частное партнерство – новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. — № 2 — С. 42- 56.
- Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: ВолтерсКлувер. 2007. — С. 232-239.
References
- Varnavskij V.G. Partnership between the state and the private sector, forms, projects risks [Partnerstvo gosudarstva i chastnogo sektora, formy, proekty, riski]. M. 2005, pp. 34-37.
- Vitalij Krec Public-private partnership in Russia projects and trends of 2011. Interview with Albert Yeganian [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v Rossii, proekty i trendy 2011 goda, interv’ju s Al’bertom Eganjanom]. Legal Business number 9. 2010.
- Zverev A.A. Public-private partnership, ways to improve the legislative framework. Collected articles [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo, puti sovershenstvovanija zakonodatel’noj bazy. Sbornik nauchnyh statej]. Moscow. The European Bank for Reconstruction and Development, 2009. 244 p.
- Derjabina M. Public Private Partnership. Theory and Practice [Gosudarstvenno chastnoe partnerstvo, teorija i praktika]. http://institutiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html .
- Ivanov I. Public-private partnership in Russia, practice and problems of regulation [Gosudarstvenno-chastnye partnerstva v Rossii, praktika i problemy regulirovanija]. Corporate lawyer. 2005. N 3. p. 5
- The history of the development of PPP abroad. (Program Organization PFI in the UK a contract, a comparator cost of the program by sector) [Istorija razvitija GChP za rubezhom. (Organizacija programmy PFI v Velikobritanii, kontrakt, komparator zatrat, programmy po sektoram)]. Financial University under the Government of the Russian Federation 21 p. http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/events/kafedra_2011/11%283%29.pdf.
- Ljubimov A.P. Constitutional and legal bases of formation of lobbying relations in an open society (anti-corruption projects) [Konstitucionno pravovye osnovy formirovanija lobbistskih otnoshenij v otkrytom obshhestve (Antikorrupcionnyj proekt)]. M . The publication of the State Duma. 2000. pp. 25-28.
- Klejn N.I. Business Law, lectures [Predprinimatel’skoe pravo, kurs lekcij]. M. 1993. P. 143.
- Holodnaja N.D. Public-private partnership, a new type of relations in the Russian economy [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo, novyj tip otnoshenij v rossijskoj jekonomike]. Questions of state and municipal government. 2009. 2 pp. 42- 56.
- Shishkin S.N. State regulation of the economy, business and legal aspects [Gosudarstvennoe regulirovanie jekonomiki, predprinimatel’sko-pravovoj aspekt]. M . Wolters Kluwer. 2007, pp. 232-239.
