Государственно-частное партнерство на основе проектного подхода

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


доктор экономических наук, профессор заведующий отделением Управление проектами и программами
Россия, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
tv.yuryeva@igsu.ranepa.ru

Аннотация

В статье рассматривается сущность, предпосылки становления и функции государственно-частного партнерства в современной экономике. Показано, что важнейшим признаком государственно-частного партнерства является реализация соглашения между публичными и частными партнерами на принципах проектного подхода. Проанализирован отечественный и зарубежный опыт реализации проектов на основе государственно-частного партнерства. Определены основные факторы, стимулирующие развитие проектов государственно-частного партнерства в российской экономике.

Ключевые слова

Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, публичный партнер, частный партнер, проект государственно-частного партнерства.

Категории статьи:

Рекомендуемая ссылка

Юрьева Татьяна Владимировна
Государственно-частное партнерство на основе проектного подхода// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №4 (64). Номер статьи: 6406. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/6406/

Введение

Современная экономика характеризуется новыми формами взаимодействия бизнеса и государства. Одной из них является государственно-частное партнерство (ГЧП), нацеленное на  увеличение масштабов привлечения частных инвестиций, существенное улучшение качества предоставляемых общественных благ государством, повышение уровня жизни населения.

Государственно-частное партнерство: теоретические и практические аспекты

В последнее время теоретические и практические аспекты механизма ГЧП являются предметом дискуссий среди научных исследователей, экспертов и консультантов. Особое внимание вопросы взаимодействия публичных и частных партнеров получили в связи с разработкой и принятием Федерального закона N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 года. Следует отметить, что разработка данного закона велась в течение длительного отрезка времени и привлекла внимание большого числа специалистов. Правительством Российской Федерации, Минэкономразвития РФ разработаны постановления, приказы, методические указания, регулирующие процесс инициации, разработки, реализации и контроля проектов государственно-частного партнерства и проектов муниципально-частного партнерства в соответствии с принятым федеральным законом.

Теоретические и практические аспекты взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере экономики занимают существенные позиции, как в зарубежных, так и в отечественных научных исследованиях. Среди зарубежных специалистов следует выделить таких авторов как Дж. Делмон, Э. Р. Йескомб, В. Каттари, В.В. Кнаус, Ф. Марин, Э. Фаркухарсон и др. Различным экономическим аспектам ГЧП посвящены работы таких отечественных исследователей как А.А.Алпатов, Г.А. Борщевский, В. Г. Варнавский, А. Г.Зельднер, Н.А. Игнатюк, В.Н. Иванова, В. А. Кабашкин, В.В. Максимов и др.

В научных публикациях акцентируется внимание на экономическом содержании термина «государственно-частное партнерство», предпосылках становления и развития такой формы взаимодействия государства и частного бизнеса в современной экономике. Анализируются организационно-правовые формы реализации ГЧП с учетом отраслевой специфики и уровня хозяйствования, оценивается имеющийся мировой опыт и др. Вместе с тем в большинстве публикаций практически не уделяется вниманию тому факту, что взаимодействие публичных и частных партнеров в рамках соглашения ГЧП должно осуществляться на основе принципов и стандартов проектного подхода [1].

Современное понимание сущности ГЧП впервые было раскрыто в монографии «Государственно-частное партнерство: финансирование общественного благосостояния» (Public Private Partnerships: Financing a Common Wealth), изданной в 1985 году в США, а также в научном отчете, подготовленном Институтом государственно-политических исследований (Institute for Public Policy Research) Великобритании. В последующем содержание термина ГЧП, его функций было уточнено и дополнено.

Ныне в большинстве развитых стран ГЧП рассматривается как особый вид взаимодействия между структурами частного и государственного сектора, оформленный юридически в виде контракта. Такое сотрудничество предполагает, что активы всех участников партнерства, их профессиональные компетенции и навыки используются совместно в целях достижения определенных конечных результатов. Соответственно потенциальные выгоды и потери также разделяются между участниками соглашения.

Российское федеральное законодательство, опираясь на накопленный мировой опыт, определяет ГЧП и муниципально-частное партнерство (МЧП) как особую форму взаимодействия публичных и частных партнеров, оформленную юридически в виде контракта или соглашения на определенный отрезок времени. Результат такого взаимодействия  выражается в привлечении дополнительных частных инвестиций в экономику, обеспечении доступности и роста качества общественных благ, оказываемых населению [2, ст.3].

Становление и развитие ГЧП имеет определенные социально-экономические предпосылки. Прежде всего, государство вынуждено решать функции, традиционно закрепленные за ним, на все более качественной основе. В первую очередь это касается таких «общественных благ» как услуги образования, здравоохранения, культуры и др. Кроме того, модернизация и инновация экономики, использование современных технологий делают необходимым постоянное совершенствование инфраструктуры экономики. В условиях ограниченности средств государственного бюджета решение данных задач становится возможным либо путем усиления налогового бремени, либо посредством привлечения дополнительных частных инвестиций в экономику.

С другой стороны, частный бизнес в условиях обострения конкуренции заинтересован в расширении спектра деятельности, в том числе за счет тех товаров, работ и услуг, которые традиционно предоставляются населению органами государства.

Проектный подход

Взаимодействие бизнеса и государства способствует снижению рисков развития, объема государственных инвестиций, мобилизации избыточных или недостаточно используемых активов, уменьшению сроков и стоимости реализации проектов, улучшению соблюдения экологических норм, а также созданию имиджа совместного успеха в обществе.

В рамках взаимодействия партнеров на основе ГЧП к функциям государства можно отнести:

  • разработка стратегии и принципов взаимодействия публичных и частных партнеров;
  • формирование институциональной сферы;
  • организация системы управления;
  • разработка форм, инструментов и механизмов реализации проектов и программ.

В целях привлечения ресурсов частных инвесторов государство использует такие инструменты как налоговые льготы, инвестиционные кредиты по льготным тарифам и др.

Основными участниками ГЧП являются публичные и частные партнеры, заинтересованные в эффективном взаимодействии,  но в тоже время каждая из сторон партнерства ориентирована на собственные цели и задачи. Каждый участник партнерства самостоятельно определяет интересы, с учетом которых производится оценка его результативности. Экономические интересы участников могут не совпадать и более того, иметь противоположную направленность. Поэтому на начальном этапе сотрудничества необходимо существенное внимание уделять выявлению интересов всех заинтересованных лиц и в последующем эффективно ими управлять. Следует отметить, что среди частных партнеров могут быть не только коммерческие, но и некоммерческие организации. Как показывает мировая практика, негосударственные некоммерческие организации являются активными, конкурентоспособными участниками ГЧП, прежде всего, в отраслях социальной сферы, оказывая жизненно важные услуги населению и его отдельным группам.

Экономическое содержание ГЧП и МЧП реализуется посредством инициации, разработки и реализации различного рода проектов и программ на основе заключенного соглашения с определением прав и обязанностей всех участников партнерства. Таким образом, государственно-частное и муниципально-частное партнерство — это конкретные проекты и программы, которые разрабатываются и выполняются совместно органами государства и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности. Реализуются такие проекты на основе контрактов, которые не могут быть заключены на срок менее чем три года в соответствии с российским законодательством.

Мировая практика свидетельствует о высокой степени социально-экономической эффективности проектов на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства. В США  разработка и выполнение таких проектов регулируются статьей 6305 Свода законов США о порядке применения соглашений о сотрудничестве между органами федеральной государственной власти и местными органами власти, а также иными заинтересованными контрагентами. При этом проекты и программы ГЧП определяются как эффективный инструмент, позволяющий модернизировать многие важнейшие сферы национальной экономики (портовое хозяйство, здравоохранение, образование и др.). Особое внимание уделяется развитию партнерства на муниципальном уровне. На практики более трети видов услуг, оказываемых на местном уровне населению США, предоставляется посредством проектов МЧП. Все это приводит к росту качества предоставляемых услуг при одновременном снижении расходов органов государственного и муниципального управления на 20-50 процентов.

В России государственно-частное партнерство имеет длительную историю. Благодаря ГЧП, а именно такой его форме как концессия,  в России во второй половине XIX века возникла сеть железных дорог. Механизм ГЧП активно использовался в 20-ые годы XX века в период проведения новой экономической политики. В последующем такая форма организации экономической деятельности не использовалась. Лишь в конце XX века механизм ГЧП был вновь реанимирован в условиях сложившейся социально-экономической ситуации в стране.

Мировой опыт показывает, что проекты ГЧП и МЧП есть во многих отраслях и сферах экономики. Однако, прежде всего, они используются при создании и реконструкции объектов инфраструктуры. В Испании, например, за последние десять лет на принципах ГЧП реконструирована практически вся транспортная инфраструктура. В Китае проекты ГЧП используются при строительстве железных дорог, линий метрополитена. Больше половины инфраструктурных объектов, предназначенных для проведения Олимпийских игр в Пекине (2008 год), была построена на основе механизмов ГЧП. Принципы ГПЧ используются в сфере безопасности и общественного порядка, недвижимости, экологической инфраструктуры и др.

Все больше растет доля проектов ГЧП и МЧП в отраслях социальной сфере, непосредственно влияющих на качество жизни населения. Проекты ГЧП реализуются в системе здравоохранения Великобритании, Израиля, Ирландии, Испании, Франции и др. В сфере образования проекты ГЧП используются в Великобритании, Ирландии. ГЧП в культуре в наибольшей мере характерно для Ирландии, Франции. В сфере культуры во Франции, если контракт ГЧП заключается с музеем, то частному партнеру может быть дано разрешение сдавать его залы в аренду за плату для организации каких-либо престижных мероприятий.

Проекты ГЧП занимают существенные позиции в странах Европейского Союза. Общая стоимость проектов ГЧП в ЕС в 2014 году увеличилась по сравнению с 2013 годом на 15% и составила 18,7 трлн. евро. Средняя стоимость одного проекта возросла до 229 млн. евро (203 млн. евро в 2013 году). Реализуются крупные проекты в виде строительства моста (Великобритания),  линии метрополитена в Милане (Италия), автомагистралей (Бельгия, Нидерланды, Германия), университетской клиники (Германия) и др.

Лидером проектов ГЧП среди стран ЕС как по количеству проектов, так и по величине их стоимости продолжает оставаться Великобритания. В 2014 году 13 стран-членов ЕС реализовали как минимум один проект ГЧП. Отраслевая структура проектов ГЧП в странах ЕС представлена на рисунке 1. Показано, что наибольшая доля на рынке проектов ГЧП приходится на сферу транспорта. Значительные позиции занимают проекты ГЧП в здравоохранении и образовании.

 Отраслевая структура проектов государственно-частного партнерства в странах Европейского Союза в 2014 году

Рисунок 1. Отраслевая структура проектов государственно-частного партнерства в странах Европейского Союза в 2014 году [3]

В современной российской экономике имеется около 1200 проектов ГЧП. Количество проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия, увеличилось за 2013-2015 годы на 115 %. Значительная их часть реализуется на муниципальном уровне — 86,7%, на региональном уровне – 11,9 %, на федеральном уровне – 1,4 %. (рисунок 2). Значительная часть проектов ГЧП реализуется в сфере транспорта, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства. Около 16%  проектов ГЧП связано с деятельностью социальной сферы, при этом их основная часть приходится на здравоохранение.

Проекты государственно-частного партнерства в Российской Федерации и их основные характеристики

Рисунок 2. Проекты государственно-частного партнерства в Российской Федерации и их основные характеристики  (дата обращения 29 марта 2016 года) [4]

Что касается региональной структуры проектов ГЧП, то она характеризуется большой неравномерностью. Можно выделить как регионы, ведущие большое количество проектов ГЧП и МЧП (Москва, Санкт-Петербург, Самарская область и др.), так и области, в которых они до сих пор отсутствуют, или ведутся в минимальном количестве и, как правило, имеют низкое качество проработки (Республика Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесская Республика, Чукотский автономный округ и др.) [5].

Проекты ГЧП и МЧП имеют определенный «жизненный цикл», который включает такие фазы как инициация (концепция), организация и подготовка, реализация и завершение. На всех этапах жизненного цикла осуществляется мониторинг и контроль проекта. Каждая фаза должна иметь определенные «входы» и «выходы», а также «вехи» проекта. Проекты ГЧП и МЧП могут быть инициированы либо публичным, либо частным партнером. В России инициаторами проектов ГЧП и МЧП все еще являются в основном публичные, а не частные партнеры как в большинстве других стран.

Проекты ГЧП и МЧП могут выполняться в различных организационно-правовых формах. Наиболее распространенной формой является концессия, используемая во многих развитых и развивающихся странах. В последнее время участники партнерства все чаще используют такую разновидность концессии как «контракт жизненного цикла» (от английского «Life Cycle Contract»). Данная форма основана на модели «Частная финансовая инициатива», применяемой в Великобритании, или на алгоритме «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация»» (Design–Build–Finance–Maintain  (DBFM)) широко применяемой в других странах. В случае «контракта жизненного цикла» публичный партнер заключает с частным партнером соглашение о проектировании, строительстве и эксплуатации объекта соглашения в течение его жизненного цикла. Привлечение финансовых ресурсов в проект осуществляется частным партнером на условиях проектного финансирования посредством специальной проектной компании. Публичный партнер не является инвестором проекта соглашения, а лишь  оплачивает товары, работы и услуги, создаваемые после его ввода в действие. Оплата, как правило, производится равномерно при условии соблюдения частным партнером заданных параметров эксплуатации объекта соглашения. Все это стимулирует выполнение работ в рамках объекта соглашения на высоком качественном уровне, поскольку все расходы на ремонтные работы осуществляются подрядчиком.

Одним из наиболее известных проектов «контракта жизненного цикла» является строительство высокоскоростного железнодорожного туннеля под проливом Ла-Манш. В данном проекте частный партнер осуществлял проектирование, строительство, финансирование, эксплуатацию и техническое обслуживание. В Российской Федерации такая форма реализации проектов ГЧП как «контракт жизненного цикла» также находит все большее распространение. Необходимость ее применения отмечается в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011–2013 годах» [6].

К основным факторам, сдерживающие развитие ГЧП и МЧП в России, можно отнести:

  • изменение «правил» в процессе реализации проектов;
  • низкий уровень конкурсного отбора проектов, отсутствие реальной конкуренции;
  • недостаточная прозрачность процедур ведения проектов;
  • недостаточный уровень квалификация государственных и муниципальных служащих в области проектного управления;
  • низкая кредитоспособность регионов и муниципальных образований;
  • нечеткое разделение возможных рисков и ответственности при их наступлении.

Дальнейшее развитие института ГЧП требует согласования понятийного аппарата, принципов и механизмов ГЧП и МЧП, закрепленных на федеральном уровне, с нормами, регулирующими деятельность отдельных форм партнерства (концессия и др.) с учетом проектного подхода.  Кроме того, успех проектов ГЧП и МЧП во многом зависит от уверенности частного партнера в возвратности инвестированных средств, получении определенной нормы прибыли, возможности разрешения конфликтных или спорных ситуаций, а также общественной признательности результатов реализованных проектов, их поддержки авторитетными специалистами и политиками.

Заключение

В заключении отметим, что государственно-частное и муниципально-частное партнерство представляет неотъемлемый элемент современной экономики, позволяющий повысить качественный уровень общественных благ, предоставляемых государством, не прибегая к росту налогового бремени. Мировая практика показывает, что в последнее время инструменты ГЧП стали все активнее использоваться также в целях разработки и внедрения передовых технологий, укрепления позиций национального бизнеса, его продвижения на мировой рынок, формирования положительного имиджа страны в целом. Анализ современных тенденций позволяет сделать вывод, что взаимодействие между государством и частным бизнесом на принципах ГЧП должно реализовываться на основе проектного подхода, позволяющего достичь поставленных целей и задач в условиях заданных параметрах.


Библиографический список

  1. Юрьева Т.В. Проектно-целевой подход и его роль в современной экономике //Современные технологии управления. – 2015 — № 6 (54).
  2. Федеральный закон N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 года.
  3. Market Update Review of the European PPP Market in 2014. URL.:http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_market_update_2014_en
  4. ГЧП в цифрах: Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ. Центр развития государственно-частного партнерства при поддержке Министерства экономического развития РФ. URL.: http://pppi.ru
  5. Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП 2015-2016: Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ. Центр развития государственно-частного партнерства при поддержке Министерства экономического развития РФ. URL.: http://pppi.ru/regions
  6. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011–2013 годах».