Эффективность бюджетного финансирования системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


аспирант
Россия, Волгоградский государственный университет
kaa@finvlz.ru

Аннотация

Выявлены основные составляющие эффективности контрактной системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд – бюджетная, социальная, экономическая, организационная. Проанализированы показатели бюджетной эффективности системы закупок по итогам ее мониторинга в 2014-2015 гг. Показано, что для обеспечения надежности и достоверности количественной оценки эффективности бюджетного финансирования системы закупок необходимо применение данных, в полном объеме характеризующих показатели бюджетного эффекта и показатели затрат, направленных на его получение. Требуется также формирование соответствующей статистической базы данных, в состав которой входят рекомендуемые к использованию показатели.

Ключевые слова

контрактная система закупок; бюджетное финансирование; эффективность; статистическая база

Рекомендуемая ссылка

Кириллова Анна Александровна
Эффективность бюджетного финансирования системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №7 (67). Номер статьи: 6702. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/6702/
Необходимость функционирования системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и ее бюджетного финансирования на контрактных условиях объективно обусловлена наличием сфер и производств, имеющих общенациональное значение, но обладающих высокой капиталоемкостью, повышенным риском, отдаленным экономическим эффектом. Так, в мировой практике за счет бюджетных средств традиционно финансируются отдельные отрасли экономики, объекты социальной и производственной инфраструктур, развиваются новые прогрессивные отрасли, определяющие научно-технический прогресс и способствующие коренным структурным изменениям в экономике.

Бюджетное финансирование системы закупок, с одной стороны, позволяет решать задачи социально-экономического развития страны, с другой – увеличивает доходы бюджетов всех уровней и обеспечивает усиление финансово-экономических позиций хозяйствующих субъектов – получателей бюджетных ассигнований, выступает действенным механизмом их поддержки и источником формирования финансовых ресурсов, которые могут быть направлены ими на цели своего развития, что особенно важно для субъектов малого предпринимательства.

Краеугольным камнем отношений в области бюджетного финансирования системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд выступают вопросы обеспечения его результативности и эффективности. При этом ограниченность финансовых ресурсов государства на фоне острых кризисных тенденций в экономике страны, введения санкций и ограничения доступа к внешним источникам финансирования остро ставят проблему обеспечения единых методических подходов к способам количественной оценки эффективности бюджетного финансирования системы закупок, а также надежности и достоверности получаемых в ходе их реализации результатов.

К проблеме обеспечения и оценки эффективности закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд приковано внимание множества ученых – В.В. Гусева, С.Е. Катасоновой, С.Ю. Зеленцовой, Д.В. Проскурни, Н.В. Немцовой, В.В. Яковенко, Р.А. Набиева, Р.К. Арыкбаева, К.А. Перова [1,3,4,5,6,7,9] и др.

Так, Катасонова С.Е. и Зеленцова С.Ю. [3, С.60] справедливо полагают, что проблема эффективности закупок – одна из главных в реализации контрактной системы в сфере закупок, однако законодательно установленное определение эффективности и механизма ее достижения в настоящее время отсутствуют. На разработке действенной системы оценки эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе системы построения рейтингов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективности осуществления ими закупок, настаивает Проскурня Д.В. [7, С.5].

По мнению Немцовой Н.В. [5, С.342], во главу угла эффективности закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд должна быть поставлена сбалансированность интересов субъектов закупок, достигаемая таким образом, чтобы итоговый результат в действительности обеспечивал потребности общества, и при его достижении происходила экономия бюджетных средств, не допускались злоупотребления в сфере закупок. Однако, по мнению Катасоновой С.Е. и Зеленцовой С.Ю. [3, С. 61-62], уровень экономии, достигнутой в ходе осуществления закупок, не может служить достаточным и объективным показателем степени эффективности закупок в первую очередь потому, что у заказчиков отсутствует заинтересованность в такой экономии. Авторы объясняют это тем, что сэкономленные средства подлежат возврату в бюджет. При этом вопрос возможности их использования по другим направлениям всегда остаётся на усмотрение главных распорядителей бюджетных средств и финансовых органов. Кроме того, очень велика вероятность того, что в предстоящем году финансирование таких заказчиков будет уменьшено на величину полученной экономии в предшествующем отчетном периоде.

Указывая на необходимость обеспечения и повышения эффективности системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, В.В. Яковенко [9] разработал систему показателей ее оценки с учетом затрат на проведение конкурсных процедур, финансирование объекта заказа, дальнейшую эксплуатацию закупленных (созданных) объектов. При этом государственный заказ предлагается оценивать как с точки зрения заказчика, так и с позиций поставщика. В частности, автором предложены такие показатели оценки эффективности государственного заказа для заказчика как среднее количество поставщиков, участвовавших в конкурсе; доля контрактов, заключенных с субъектами малого бизнеса; доля обжалований результатов проведенных процедур; экономия на 1 рубль затрат; затраты на эксплуатацию на 1 рубль экономии; эффективность планирования расходов бюджета, исполнение контрактов по срокам; исполнение контрактов по качеству. По мнению автора, предложенная методика позволяет осуществлять оценку эффективности госзаказа как с позиций экономии бюджетных средств, так и с точки зрения качества закупаемых товаров и услуг.

С общепринятых позиций эффективность и результативность включают четыре взаимосвязанных понятия: результат (то, что получено в ходе осуществления какой-либо деятельности, конечный итог этой деятельности в абсолютном выражении); эффект (прирост какого-либо показателя, характеризующего результат деятельности в абсолютном выражении); результативность (относительный показатель, соизмеряющий полученный результат с затратами на его достижение); эффективность (относительный показатель, соизмеряющий полученный эффект с затратами на его достижение).

По нашему мнению, эффективность контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд характеризуются четырьмя основными составляющими эффективности – бюджетной, социальной, экономической, организационной.

Социальная эффективность контрактной системы закупок характеризует уровень качества жизни населения и социально-экономического развития территорий с позиций масштабов строительства и реконструкции объектов социальной, жилищной, инженерной инфраструктуры, объемов закупки социально значимых товаров, работ, услуг по заключенным и реализованным контрактам. Эффектом в данном случае выступает прирост числа объектов инфраструктуры и социально значимых товаров, работ, услуг, отвечающих потребностям населения территорий. Затраты на достижение социального эффекта складываются из стоимости контрактов, профинансированных государством и выполненных поставщиками (подрядчиками, исполнителями), а также из затрат, возникающих в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств, а также связанных с поступившими жалобами и обращениями населения и причиненным при этом ущербом.

Экономическая составляющая эффективности контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд характеризует общеэкономическую ситуацию в стране и ее регионах с позиций влияния контрактной системы закупок на масштабы и динамику валового продукта, состояние занятости населения и его доходов. В расчете экономической эффективности закупок необходим учет эффектов, связанных с созданием новых рабочих мест, сокращением безработицы, ростом валового продукта и пр. Затраты на достижение экономического эффекта складываются из стоимости профинансированных государством и выполненных поставщиками (подрядчиками, исполнителями) контрактов.

Организационная эффективность закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд определяется процедурными особенностями контрактной системы в сфере закупок. Эффектами выступают рост количества состоявшихся и признанных несостоявшимися процедур определения поставщика, количества и общей стоимости заключенных и расторгнутых контрактов, объемов начисленных неустоек (штрафов, пеней), количества недобросовестных участников закупки и пр. Затратами на достижение организационных эффектов, соответственно, выступают затраты на проведение процедур определения поставщика, затраты на заключение и расторжение контрактов, потери от недобросовестных участников закупок и пр.

Особое место в обеспечении эффективности контрактной системы закупок занимает ее бюджетная эффективность (эффективность бюджетного финансирования), выражающая непосредственное влияние выполняемых контрактов на доходы и расходы бюджета.

Под бюджетной эффективностью следует понимать относительный показатель, рассчитываемый как отношение бюджетного эффекта, возникающего в результате реализации контрактов на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, к затратам, обеспечившим получение данного эффекта.

Бюджетный эффект формируется, исходя из следующих показателей:

  • налоговые поступления от поставщиков (подрядчиков, исполнителей), размер которых определяется стоимостью контракта и применяемыми ими налоговыми режимами;
  • поступления во внебюджетные страховые фонды в форме обязательных отчислений от фонда оплаты труда работников, занятых в реализации контракта;
  • неустойки (штрафы, пени), выплачиваемые поставщиками (подрядчиками, исполнителями) в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения ими обязательств, предусмотренных контрактом;
  • доходы от ведения предпринимательской и другой приносящей доход деятельности, обусловленные последующим использованием объектов, созданных для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
  • экономия бюджетных средств как разность между суммарным значением начальных (максимальных) цен контрактов, указанных в извещениях о проведении таких процедур, и общей стоимостью контрактов, заключенных заказчиками по результатам состоявшихся процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В состав затрат, обеспечивших получение изложенных выше эффектов, относятся:

  • средства, выделяемые для прямого бюджетного финансирования выполнения контрактов, заключенных заказчиками по результатам состоявшихся процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
  • кредиты Центрального банка Российской Федерации, региональных и уполномоченных банков для отдельных участников закупки, выделяемые в качестве заемных средств, подлежащих компенсации за счет бюджета;
  • неустойки (штрафы, пени), выплачиваемые государственными (муниципальными) заказчиками в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ими обязательств, предусмотренных контрактом;
  • затраты государственных (муниципальных) заказчиков на проведение конкурсной процедуры;
  • потери бюджета от расторжения контрактов;
  • транзакционные издержки участников контрактной системы.

Результаты мониторинга системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, проведенного в 2015 г. [2], показали, что в 2015 г. было размещено 3072330 извещений об осуществлении закупок на сумму более 6,6 трлн. руб. Общий объем заключенных контрактов без учета контрактов, сведения о которых составляют государственную тайну и не размещаются в открытом доступе, составил 5,3 трлн. руб. Несмотря на рост числа извещений об осуществлении закупок в 2015 г. по сравнению с 2014 г. (2781706 извещений), объем закупок в 2015 г. снизился на 5% (в 2014 г. он составил 6,02 трлн. руб.) (таблица 1).

Наибольший объем бюджетных средств по итогам 2015 г. был затрачен на закупки строительных работ и услуг в области архитектуры (2,07 трлн. руб. или 39% от общего объема закупок). Второе место по объему заключенных контрактов занимают закупки медицинских изделий и фармацевтических препаратов, на которые затрачено порядка 486,6 млрд. руб. (9% от общего объема закупок).

Достигнутая за счет роста конкуренции экономия по результатам закупок составила более 321 млрд. руб. или около 7% от общего объема закупок. Результаты мониторинга говорят о положительной динамике экономии денежных средств в 2015 г. Общая экономия достигла более 321 млрд. руб. или  около 7% от общего объема закупок, в то время как по итогам 2014 г. экономия бюджетных средств объема составила около 299,3 млрд. руб.

 

Таблица 1 — Показатели бюджетной эффективности закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Показатели бюджетной эффективности 2014 год 2015 год
Показатели бюджетного эффекта
Общий объем заключенных контрактов, млрд. рублей 5511 5268
Неустойки (штрафы, пени), выплаченные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), млн. руб. 3400,99 11095,74
Экономия бюджетных средств как разность между суммарным значением начальных (максимальных) цен контрактов и общей стоимостью контрактов, млрд. руб. 299,3 321,0
Показатели затрат, обеспечивших получение бюджетного эффекта
Средства, выделяемые для прямого бюджетного финансирования выполнения контрактов, трлн. руб. 6,02

 

6,6
Транзакционные издержки участников контрактной системы, млрд. руб. более 10 более 10
Потери бюджета от расторжения контрактов, млрд. руб. 876,92 1152,49
Закупки, признанные неэффективными, млрд. руб. 88,39 197,6

 

Контрактная система стала действенным механизмом поддержки субъектов малого предпринимательства. Так, в качестве оплаты только по прямым контрактам малому бизнесу в 2015 г. было направлено более 490 млрд. руб., что на 41% превышает аналогичный показатель 2014 г. С учетом субподрядных договоров установленная 15-процентая квота закупок у малого бизнеса была выполнена в полном объеме.

Однако в функционировании контрактной системы отмечены и негативные тенденции. Так, в 2015 г. в три раза по сравнению с 2014 г. (1,15 трлн. руб. и 876,9 млрд. руб. соответственно) увеличился размер неустоек, начисленных за неисполнение или ненадлежащее исполнение поставщиками своих обязательств, предусмотренные контрактом. Данный рост обусловлен ухудшением финансового положения отдельных поставщиков, спадом их хозяйственных связей с контрагентами, нестабильностью рынков и др. причинами кризисного характера.

Кроме того, мониторинг выявил ряд избыточных транзакционных издержек, возникающих в контрактной системе, в том числе на сбор справок, обязательное обучение сотрудников; получение выписок из единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ), получение сертификата происхождении товара; получение электронной подписи и соблюдение других формальных процедур. Суммарная стоимость таких издержек составила в 2014-2015 гг. более 10 млрд. руб. в год.

Оценка эффективности бюджетного финансирования контрактной системы закупок в рамках мониторинга проводилась по показателям, отражающим уровень расторгнутых контрактов. Неэффективными были признаны закупки по контрактам, расторгнутым по таким основаниям как односторонний отказа заказчика и решение суда.

В 2015 г. было расторгнуто в общей сложности 495079 контрактов на сумму более 1,15 трлн. руб., что на 34% и 31% соответственно превышает показатели 2014 г. (в 2014 г. было расторгнуто 370664 контрактов на сумму около 876,9 млрд. руб.). По итогам мониторинга 2015 г. неэффективными были признаны около 11 тыс. закупок на сумму 198 млрд. руб., что составило 3,7% от объема закупок. В 2014 г. неэффективными были признаны 9,46 тыс. закупок на сумму 88,39 млрд. руб. Таким образом, и количество, и объемы неэффективных контрактов в 2015 г. по сравнению с 2014 г. увеличились.

По нашему мнению, ограничиваться в оценке эффективности бюджетного финансирования контрактной системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд только показателями, отражающими объемы расторгнутых контрактов, недостаточно. Совершенно очевидно, что применение данных, в полном объеме характеризующих как показатели бюджетного эффекта, так и показатели затрат, обеспечивших получение данного эффекта, позволяет давать четкую количественную оценку эффективности функционирования контрактной системы закупок и вырабатывать оптимальные управляющие воздействия со стороны органов исполнительной власти по ее регулированию, контролю и надзору. Однако полному учету всех факторов и показателей эффективности системы закупок препятствует отсутствие статистически достоверных данных по ряду показателей бюджетного эффекта (налоговые поступления от поставщиков; поступления во внебюджетные страховые фонды в форме обязательных отчислений от фонда оплаты труда работников, занятых в реализации контракта; доходы от ведения предпринимательской и другой приносящей доход деятельности, обусловленные последующим использованием объектов, созданных для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В составе показателей затрат, обеспечивающих получение бюджетного эффекта, отсутствуют статистические данные по подлежащим компенсации за счет бюджета кредитам Центрального банка, региональных и уполномоченных банков для отдельных участников закупки, по затратам государственных (муниципальных) заказчиков на проведение конкурсной процедуры.

Очевидна необходимость достижения единства в понимании сущности и способов оценки эффективности бюджетного финансирования контрактной системы закупок и формирования соответствующей достоверной статистической базы, что позволит управлять процессами обеспечения и повышения бюджетной результативности и эффективности контрактной системы в единой системе координат для всех ее участников.


Библиографический список

  1. Гусев В.В. Бюджетные ассигнования на закупку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд // современное общество и право. – 2015. – № 3(20). – С. 84-87.
  2. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.02.2016 г.).
  3. Катасонова С.Е., Зеленцова С.Ю. Вопросы эффективности закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. – 2016. – № 21. – С. 59-64.
  4. Набиев Р.А., Арыкбаев Р.К. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок // Финансы и кредит. – 2008. – № 25. – С. 2-5.
  5. Немцова Н.В. Характеристика и оценка эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд Омской области // Сб. материалов Международной науч.-практ. конф. «Актуальные вопросы развития экономики» / Под ред. В.В. Карпова и А.И. Ковалева. – Омск, 2015. – С. 341-347.
  6. Перов К.А. Оценка эффективности размещения заказов. Общие подходы // Госзаказ. – – № 7. – С.77-83.
  7. Проскурня Д.В. Повышение эффективности управления финансовыми ресурсами при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд // Современные технологии управления. – 2016. – № 2 (62). – С. 2-9.
  8. Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.02.2016 г.).
  9. Яковенко В.В. Государственный заказ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов: автореф. дис. … канд. экон. наук;:08.00.10. – Волгоград, 2010. – 26 с.