Правовое регулирование качества образовательных услуг

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности
Россия, Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина
filuschenko@mail.ru

Аннотация

Статья посвящена исследованию проблемы качества образовательных услуг. Анализируется законодательство об образовании, устанавливающее требования к исполнителю услуги и результатам обучения. Сделан вывод о тенденции установления количественных показателей, характеризующих результат образовательной услуги. Отмечается множественность критериев качества образовательной услуги, что затрудняет формулирование законодательного определения.

Ключевые слова

образовательная деятельность, качество образовательных услуг, оценка качества образования, требования государственных стандартов, профессиональная подготовка профессорско-преподавательского состава, высшее образование

Print Friendly, PDF & Email

Читайте также

Статья также доступна (this article also available):

Рекомендуемая ссылка

Филющенко Людмила Ивановна
Правовое регулирование качества образовательных услуг// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №2 (74). Номер статьи: 7402. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/7402/

Введение

Сферу высшего профессионального образования не могли не затронуть процессы глобализации. Российская  система образования интегрируется в международное научно-образовательное пространство. Образовательные организации находятся в условиях  конкуренции, что предъявляет высокие требования к качеству образовательных услуг, соответствующие мировому ровню. От качества образования зависит успех модернизации экономики, реализация социальных программ. В правовом регулировании сферы образования традиционно преобладали публично-правовые начала, однако активное проникновение рыночных отношений требует частноправовых методов регулирования. В правовую регламентацию отношений в сфере образования внесены коррективы Федеральным законом РФ «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273. Усиление влияния гражданско-правовых начал выражается прежде всего в стремлении выделить конкретный результат образовательного процесса, который позволил бы оценить качество подготовки выпускника [10, с. 11]. Проблема определения качества образовательных услуг остается актуальной. Отмечаются несоответствие подготовки кадров требованиям рынка труда, расхождение между качеством образовательной услуги и запросами работодателей, диспропорции в подготовке специалистов. Сфера образования переживает определенные трансформации, под влиянием глобализации меняются многие традиционные представления, внедряются рыночные механизмы. Образовательные организации, действующие в условиях конкуренции, вынуждены искать пути улучшения качества оказываемых услуг. Происходящие процессы находят отражение в дискуссиях об определении правовой природы отношений, складывающихся при оказании образовательных услуг, и правовых формах их опосредования [2, c. 162-167; 12, с. 69-79]. Не вдаваясь в дискуссию, можно отметить применительно к исследуемой проблеме, что учеными обращено  внимание на единую экономическую и правовую природу отношений по поводу получения образования на бюджетной и внебюджетной основе. Такое мнение высказано Т.А. Батровой [1, c. 68-72], А.А. Кирилловых [3, с. 4-18] и другими специалистами. В частности, В.В. Кванина полагает, что источник финансирования не должен влиять на природу договора на оказание образовательных услуг. Не может быть объективного и разумного оправдания различий в положении обучающихся на бюджетной и внебюджетной основе [2, с.166].  Важно обратить внимание на содержание образовательной услуги, как определенной деятельности или определенных действий исполнителя. Содержание услуги одинаково для соответствующих категорий обучающихся, независимо от того, кто оплачивает услуги (сам потребитель, заказчик – работодатель или государство). Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2013 г. № 706 [8], подчеркивают, что  образовательные организации вправе осуществлять «платные образовательные услуги, не предусмотренные установленным государственным или муниципальным заданием либо соглашением о предоставлении субсидии на возмещение затрат, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях». Качество услуги не может разниться в зависимости от того, оказывают образовательные организации услуги обучающимся за счет бюджетных средств или частных средств граждан и юридических лиц.

 

Правовое регулирование отношений оказания образовательных услуг

Глава 39 ГК РФ, посвященная регулированию отношений возмездного оказания услуг, не устанавливает требований к качеству услуги. Как отмечает Л.Б. Ситдикова, вопрос формирования критериев оценки качества услуг составляет одну из сложнейших проблем правоприменительной деятельности. Ни законодатель, ни юридическая доктрина не предлагают участникам гражданского оборота и судам концепции оценки надлежащего исполнения договоров возмездного оказания услуг именно с позиции ее качества [11, с.101-102]. Нет четкого определения качества и образовательной услуги. Некоторые выводы о качестве образовательных услуг позволяют сделать Правила оказания платных образовательных услуг от 15 августа 2013 г. В пункте 2 данных Правил определено, что является недостатком платных образовательных услуг. Можно сделать вывод, что качество образовательной услуги определяется: требованиями государственных стандартов и иными обязательными требованиями, условиями договора, обычно предъявляемыми требованиями, целями, для которых  образовательные услуги используются, целями, о которых был поставлен в известность исполнитель. Нетрудно заметить аналогию с требованиями, предъявляемыми к качеству товара, предусмотренными  в статье 469 ГК РФ и статье 4 Закона РФ «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 г. № 2300-1. Такая же связь прослеживается применительно к последствиям оказания образовательных услуг ненадлежащего качества.

В Правилах оказания платных образовательных услуг от 15 августа 2013 г. предусмотрено, что образовательная организация обязана довести до сведения обучающегося информацию о платных услугах в порядке и объеме, установленном  законодательством о защите прав потребителей. В судебной практике к данным отношениям и ранее применялись положения законодательства о защите прав потребителей. В Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» подчеркивается, что на рассматриваемые отношения распространяется действие ГК РФ, Закона «О защите прав потребителей». Сказанное можно отнести и к обучающимся на бюджетной основе: они имеют право на получение соответствующей информации, компенсацию морального вреда, возмещение вреда и пр.

Использование государственных стандартов как способа определения качества товара практикуется и в сфере услуг. Механизмы государственного регулирования качества образовательных услуг предусмотрены законодательством об образовании. В частности, это федеральные государственные образовательные стандарты, соответствие которым содержания и качества подготовки обучающихся определяется в процессе государственной аккредитации образовательной деятельности [6]. О качестве подготовки свидетельствует соответствие полученных выпускником компетенций требованиям ФГОС, которые должны быть приведены в соответствие с профессиональными стандартами. Независимая оценки качества образования осуществляется путем тестирования по сертифицированным аккредитационным  измерительным материалам. Уровень успешности студентов определяют также на основе накопительного принципа оценивания учебной деятельности и ее результатов с использованием балльно-рейтинговой системы.

Согласно статьи 780 ГК РФ исполнитель обязан оказать услуги лично. Образовательная организация – исполнитель должна соответствовать определенным требованиям. Для обеспечения реализации ФГОС законодательство предусматривает лицензирование образовательной деятельности. Требования к соискателям лицензии на осуществление образовательной деятельности и лицензиатам установлены Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. № 966 [7]. На сайте образовательной организации согласно Постановлению Правительства от 10 июля 2013 г. № 582 предусмотрено опубликование разнообразной информации, которая дает представление об исполнителе и оказываемых образовательных услугах. Информационная открытость образовательной организации, публикуемые рейтинги вузов обеспечивают возможность правильного выбора услуги потребителями. Качество услуги зависит от мастерства, квалификации сотрудников. Наличие педагогических работников, имеющих квалификацию, необходимую для осуществления образовательной деятельности по реализуемым образовательным программам, является одним из условий лицензирования. Требования к уровню профессиональной подготовки профессорско-преподавательского состава высоки, что следует из профессионального стандарта «Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования», утвержденного 8 сентября 2015 г. № 608н. В содержании труда педагогических работников акцент смещается на методическую работу, изменяются формы подачи учебного материала при электронном и дистанционном обучении.

 

Проблемы регулирования качества образовательных услуг при использовании дистанционных технологий

Закономерно возникает вопрос о влиянии новых образовательных технологий на качество образования. При исследовании процесса использования дистанционных технологий в основном обращают внимание на плюсы применения такого обучения. Реже обращают внимание на возможные риски применения подобных технологий. Отмечаются трудности самостоятельного овладения  основами теории и самостоятельного применения положений теории к решению практических задач [5, с. 90, с. 95 ]. Недостаточно  внимания уделяется специфике обучения, основанной на дистанцировании субъектов образовательного процесса друг от друга. Интересно мнение представителей педагогической науки. В частности, представляется важным замечание Е.В. Коротаевой о том, что  при дистанционном обучении происходит алгоритмизация деятельности, что способствует развитию репродуктивных навыков (исполнения, повторения), но есть проблема организации продуктивного взаимодействия субъектов. Действия преобразования, реконструкции, проектирования, а также контроля, оценки, анализа и синтеза, рассматриваемые как продуктивные – развиваются слабо или  недостаточно [4, с. 69], Нельзя не согласиться с мнением автора, что замалчивание этих психодидактических аспектов в дистанционном обучении приводит к снижению качества обучения и противоречит поставленной задаче обеспечения высокого качества образования. Опыт применения электронного и дистанционного обучения привел к концепции смешанного образования и обучения, которое позволяет нейтрализовать трудности обучения только с помощью информационных технологий [5, с. 91].

Дистанционное обучение практикуется при повышении квалификации, получении дополнительного образования. Более осторожно следует подходить к получению базового профессионального образования. Не случайно Министерство образования и науки до сих пор не определилось, по каким специальностям и направлениям подготовки возможно исключительно такое обучение, а по каким нет. Приказ Министерства образования и науки РФ от 9 января 2014 г. № 2 отдает на усмотрение образовательных организаций определение объема аудиторной нагрузки и соотношение объема занятий, проводимых путем непосредственного взаимодействия педагогического работника с обучающимся, и учебных занятий с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий [9]. Осторожно сказано, что «допускается отсутствие аудиторных занятий». Полагаем, что пока преждевременно судить о качестве образования при использовании новых образовательных технологий. Для выявления результата, эффективности услуги необходимо изучение и тщательный анализ процессов использования дистанционных образовательных технологий и результатов обучения. При этом определение качества подготовки выпускников предполагает оценку правовых и социальных последствий вводимых новаций, чтобы не допустить нанесения ущерба системе образования.

 

Роль сотрудничества образовательных организаций с работодателями в регулировании качества образовательных услуг

Для качества образовательной услуги особое значение имеет цель, для которой услуга используется. Потребители услуги предполагают получить знания, навыки, компетенции, позволяющие им быть востребованными на рынке труда, самореализоваться, достичь успеха. Конечной целью услуги является удовлетворение потребителя, хотя потребительский спрос не всегда может соответствовать потребностям экономики страны. Соответствие услуги цели потребления, если заказчик обозначил такую цель, позволяет продемонстрировать целевое обучение и целевой прием в образовательные организации. Заключение договоров о целевом обучении и целевом приеме основано на заказе работодателей и удовлетворении интереса непосредственного потребителя – обучающегося. Работодатели участвуют в определении содержания программ, в организации практик обучающихся, определении тематики курсовых проектов и выпускных работ, в создании совместных кафедр и пр. Типовая форма договора о целевом приеме, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2013 г. № 1076, предусматривает право заказчика проводить мониторинг успеваемости, контролировать качество подготовки обучающихся, вносить предложения по корректировке образовательных программ высшего образования, реализуемых исполнителем, учитывать дополнительные требования заказчика к уровню и качеству подготовки лиц, заключивших договор о целевом обучении. Цели, о которых исполнитель был поставлен в известность или для которой услуги предназначены, определяются условиями договоров: каким требованиям должна отвечать профессиональная подготовка выпускников для конкретного заказчика – работодателя. Образовательные организации сотрудничают с работодателями, стремятся максимально вовлечь  их в образовательный процесс. Возрастает доля образовательных программ, реализуемых с работодателями, заключаются договоры о прохождении практики  с перспективой трудоустройства, договоры о целевом обучении. Наличие связей с работодателями снижает риск подготовки выпускников, не отвечающих потребностям производства.

 

Правовая регламентация критериев качества образовательных услуг и создания системы оценки качества образования

Одним из основных критериев качества образования является степень востребованности специалиста на рынке труда. Работодатели руководствуются уровнем знаний, умений выпускников, репутацией вуза, оценивая подготовку выпускников при приеме на работу. В нормативных актах о мониторинге системы образования не содержится показателя «трудоустройство по специальности». В Приказе Министерства образования и науки от 15 января 2014 г. № 14 «Об утверждении показателей мониторинга системы образования» в числе показателей назван уровень безработицы выпускников, завершивших обучение по образовательным программам высшего образования (бакалавриата, специалитета, магистратуры) в течение трех лет, предшествующих отчетному периоду. Сбор данных о трудоустройстве выпускников осуществляется в целом по Российской Федерации. Однако такой показатель трудоустройства не позволяет выявить проблему непрофильной занятости. Представляется, что сбор и анализ информации о трудоустройстве выпускников образовательных организаций высшего профессионального образования целесообразно делать ежегодно и учитывать трудоустройство по полученной специальности (направлению подготовки). Последнее важно для определения соответствия спроса и предложения на рынке труда и понимания того, не растрачиваются ли ресурсы общества напрасно (систему образования обвиняют в том, что она работает вхолостую).  Образовательные организации обязаны размещать на сайте информацию о трудоустройстве выпускников.

Проблему трудоустройства выпускников в определенной мере решает целевое обучение, но этот механизм не всегда срабатывает, выпускники отказываются устраиваться на работу к соответствующим работодателям. В связи с этим предусмотрена ответственность выпускника в виде штрафа в двукратном размере расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки Полагаем, что санкции вряд ли способны решить проблему. Как нами уже отмечалось, отказы обусловлены в основном отсутствием надлежащих условий работы и проживания для специалиста. Развивать законодательство нужно в направлении создания приемлемых условий для работы [13, с. 25-35]. Есть положительный опыт решения обозначенной проблемы в субъектах Российской Федерации, которые разрабатывают программы поддержки выпускников вузов, (предоставляют субсидии  на жилье, компенсации за наем и пр.).

Создание системы оценки качества образования основывается на мониторинге системы образования. При проведении мониторинга Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет сбор, обработку и анализ информации в части контроля качества образования и выявления нарушения требований законодательства об образовании. Анализируются результаты участия обучающихся в российских и международных тестированиях знаний, конкурсах, других достижений во внеучебной деятельности, профессиональные достижения выпускников образовательных учреждений. Соответствующая информация должна быть размещена на сайте вуза, т.к. оценка основывается на принципах открытости, прозрачности, объективности. Этой цели служит оценка качества образовательной деятельности в порядке самообследования и общественно-профессиональная аккредитация.

Законодательная регламентация качества образовательной услуги в основном сконцентрирована на уровне высшего образования. Между тем качество высшего образования зависит и от потребителя, индивидуальных способностей обучающегося, от качества общего образования. В связи с этим нельзя не обратить внимание на уровень подготовки поступающих на обучение в образовательные организации высшего образования. В качестве вступительных испытаний рассматриваются результаты единого государственного экзамена. Определение минимального балла единого государственного экзамена, необходимого для поступления на обучение по программам бакалавриата и специалитета, осуществляется распоряжением Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки РФ. Представляется, что баллы по общеобразовательным предметам, соответствующим специальности или направлению подготовки, по которым проводится прием на обучение, довольно низки. Есть определенные сомнения и в объективности их получения.

 

Проблема гарантирования результата образовательных услуг

Проблема гарантирования результата услуги обсуждаема в юридической литературе. Отмечается, что гарантия достижения согласованного сторонами результата превращается в мощный фактор конкурентоспособности услугодателя [14, с. 188]. Однако не всегда можно  гарантировать результат услуги заказчику. Достижение полезного эффекта услуги зависит и от того, как происходит ее потребление, имеются ли объективные условия для достижения результата. Образовательные услуги относятся к числу тех, где результат не гарантируется – слишком много объективных факторов, оказывающих влияние на результат. Определяет эти факторы, как показывает исследование, обширное законодательство, регламентирующее процесс оказания образовательных услуг. Хотя достижение положительного результата услуги не гарантировано, при анализе нормативных правовых актов последних лет прослеживается заметное усиление регулирующего воздействия в направлении достижения нематериального результата образовательной услуги. Смещение акцента на результат услуги осуществляется путем установления и анализа количественных проверяемых показателей, характеризующие исполнителя услуг – образовательную организацию (публикационная активность, рейтинг вуза, количество выпускников, трудоустроенных по специальности, программ и совместных кафедр, созданных с работодателями, балл приема на обучение на бюджетные места и пр.). Множественность показателей качества образования затрудняет формулирование законодательного определения качества образовательных услуг.


Библиографический список

  1. Батрова Т. А. Гражданско-правовые аспекты оказания образовательных услуг // Ежегодник российского образовательного законодательства. Образование и гражданское право. 2009. Т. 4. Вып. 2. С. 68–72.
  2. Кванина В.В. Проблемы отраслевой принадлежности договора на оказание возмездных образовательных услуг // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2005. № 8 (48). С. 162-167.
  3. Кирилловых А.А. Гражданско-правовые аспекты платных образовательных услуг // Право и образование. 2011. № 12. С. 4-18.
  4. Коротаева Е.В. О взаимодействии субъектов дистанционной формы обучения // Педагогические образование в России. 2014. № 3. С. 68-73.
  5. Костюк Ю.Л., Левин И.С., Фукс А.Л., Фукс И.Л., Янковская А.Е. Массовые открытые онлайн курсы – современная концепция в образовании и обучении  // Вестник Томского государственного университета. Серия Управление, вычислительная техника и информатика. 2014. № 1 (26). С. 89-98.
  6. Положение о государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1039 // Собрание законодательства РФ. 2013. № Ст. 6118.
  7. Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. № 966 // Собрание законодательства РФ. 2013. № Ст. 5764.
  8. Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 августа 2013 г. № 706 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 34. Ст. 4437.
  9. Приказ Министерства образования и науки РФ от 9 января 2014 г. № 2 «Об утверждении порядка применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ» // Российская газета. 16 апреля 2014 г. Федеральный выпуск № 6538.
  10. Пуляева Е.В. Концепция развития законодательства об образовании // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 5-15.
  11. Ситдикова Л.Б. Критерии оценки качества в сфере оказания услуг // Вестник МГПУ. Серия «Юридические науки». 2013. № 2 (12). С.101-107.
  12. Сырых В.М. Образовательные услуги и образовательные правоотношения: дискуссионные взгляды и действительное содержание // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 69-79.
  13. Филющенко Л.И. Целевое обучение и целевой прием: правовые аспекты // Право и образование. 2015. № 1. С. 25-35.
  14. Шаблова Е.Г. Экономический анализ сферы услуг как предпосылка правового регулирования общественных отношений по оказанию услуг / Экономический анализ права: вопросы теории, методологии, правоприменения / Под ред. Е.Г. Шабловой, А.В. Шибина. Екатеринбург, 2013. 236 с.