Контроль и надзор за реализацией ГЧП проектов
Control and supervision for the realization of PPP projects
Авторы
Аннотация
В статье рассмотрены виды контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов в России, как элементы системы контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов по созданию высокоскоростных магистралей, выполнена их систематизация, определение основных участников, оснований для проведения проверок, описание результатов и действий участников по устранению выявленных нарушений.
В рамках проведенного исследования выявлено, что нормативная и законодательная база Российской федерации обладает достаточным количеством видов контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов в России, однако существует потребность объединения их в единый подход, позволяющий выстроить прозрачную систему контрольных и надзорных процедур для повышения качества риск-менеджмента ГЧП проектов по созданию высокоскоростных магистралей.
Ключевые слова
государственно-частное партнерство, ГЧП, ВСМ, контроль, надзор, риски ГЧП, риск-менеджмент.
Рекомендуемая ссылка
Самохвалов Иван Олегович. Контроль и надзор за реализацией ГЧП проектов // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №4 (104). Номер статьи: 10416. Дата публикации: 11.12.2023. Режим доступа: https://sovman.ru/article/10416/
Authors
Abstract
The article considers the types of control and supervision over the implementation of PPP projects in Russia, as elements of the system of control and supervision over the implementation of PPP projects for the creation of high-speed highways, their systematization, identification of the main participants, grounds for inspections, description of the results and actions of participants to eliminate the identified violations.
The study revealed that the regulatory and legislative framework of the Russian Federation has a sufficient number of types of control and supervision over the implementation of PPP projects in Russia, however, there is a need to combine them into a single approach that allows building a transparent system of control and supervisory procedures to improve the quality of risk management of PPP projects for the creation of high-speed highways.
Keywords
public-private partnership, PPP, HSR, control, supervision, PPP risks, risk management.
Suggested citation
Samokhvalov Ivan Olegovich. Control and supervision for the realization of PPP projects // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №4 (104). Art. # 10416. Date issued: 11.12.2023. Available at: https://sovman.ru/article/10416/
Введение
Реализация крупных инфраструктурных проектов в рамках государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), таких как проекты по развитию высокоскоростных магистралей (далее – ВСМ), обусловлено не только сложностью в части привлечения финансовых, человеческих и материальных ресурсов, но и ставит перед участниками государственно-частного партнерства задачу по построению эффективной системы контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов ВСМ, способной обеспечить участников проектов, данными для построения внешней и внутренней системы управления рисками.
Цель исследования – изучить виды контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов в России.
Задача исследования – разработать подход для построения эффективной и прозрачной системы превентивного контроля, с целью минимизации вероятности возникновения рисков на различных этапах реализации ГЧП проектов ВСМ.
Методы исследования
В качестве методов исследования используется анализ отечественных исследований и статистических данных, находящихся в публичном доступе, синтез и систематизация собранных и изученных материалов.
Результаты
Развитие рынка ГЧП в России, позволяет обеспечить стимулирование реализации стратегических и социально значимых проектов, а также обеспечить комплексное развитие страны. По данным Национального центра ГЧП объем общих, в том числе плановых, инвестиций в проекты ГЧП в 2022 году составляет 5 411,80 млрд руб. [1,2], из которых:
- «Транспортная сфера» — 160 проектов с общим объемом инвестирования 3 106,3 млрд руб.;
- «Коммунально-энергетическая сфера» — 2720 проектов с общим объемом инвестирования 1 050,9 млрд руб.;
- «Социальная сфера» — 652 проекта с общим объемом инвестирования 592,9 млрд руб.;
- «Иные сферы» — 192 проектов с общим объемом инвестирования 661,7 млрд руб.
Реализация в России проектов по созданию высокоскоростных магистралей (инфраструктуры позволяющей организовать движение поездов со скоростью более 200 км/ч), является национальной задачей, включенной в стратегические документы и инициативы страны [3,4]. В исследовании использовано допущение что проекты ВСМ реализуется по концессионной форме государственно-частного партнерства. Допущение основано на сложившейся практике реализации крупных инфраструктурных линейно-протяженных транспортных проектов в России [5,6,7].
В виду высокой стоимости и сложности реализации проектов ВСМ, так например наиболее перспективный в России проект ВСМ «Москва – Санкт-Петербург» оценивается в 1 700 млрд руб., перед участниками государственно-частного партнерства особо остро возникает вопрос построения эффективной системы контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов ВСМ, способной обеспечить участников проектов, данными для построения внешней и внутренней системы управления рисками.
Основная цель осуществления контрольных и надзорных мероприятий – обеспечение соблюдения нормативных и договорных требований к ГЧП проектам ВСМ. Результатом осуществления контрольных мероприятий является снижение вероятности наступления рисков в ГЧП проектах ВСМ.
Основными принципами системы контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов по созданию высокоскоростных магистралей являются:
- приоритет интересов ГЧП проектов ВСМ, перед интересами отдельных участников;
- минимизация вмешательства в осуществление деятельности по проектам ВСМ (за исключением мер реагирования);
- приоритет предотвращения наступления риска перед минимизацией последствий его наступления;
- обоснованность и непредвзятость суждений о предполагаемых рисках, их вероятности и необходимых мерах реагирования.
Используемые в рамках ГЧП проектов ВСМ системы контроля могут быть классифицированы по организациям, ответственным за осуществление контроля:
- Административный контроль (или государственный надзор) – осуществляется органами исполнительной власти Российской Федерации;
- Контроль концедента – осуществляется концедентом;
- Корпоративный контроль – осуществляется акционерами СПК;
- Договорный контроль – осуществляется контрагентами в рамках ГЧП проектов ВСМ;
- Организационный контроль – осуществляется сотрудниками СПК.
Структура системы контроля и надзора за реализацией проектов по созданию высокоскоростных магистралей в рамках государственно-частного партнерства представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 – Структура системы контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов ВСМ
Источник: составлено автором
Система административного контроля
Государственный надзор в области железнодорожного транспорта осуществляется Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – Ространснадзор) при осуществлении ею федерального государственного транспортного надзора в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Предметом плановых и внеплановых проверок является соблюдение концессионером и его подрядчиками при осуществлении деятельности в области железнодорожного транспорта требований безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, строительства, приемки в эксплуатацию объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта.
Проверки, проводимые в рамках административного контроля, не являются проверками, направленными на контроль за исполнением концессионером своих обязательств в рамках концессионного соглашения, и не подменяют контроль концедента.
Контроль концедента
В соответствии со статьей 9 ФЗ «О концессионных соглашениях» концедент в рамках концессионного соглашения вправе осуществлять контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения [8].
Объектом контроля концедента является деятельность концессионера, осуществляемая концессионером в целях исполнения обязательств из концессионного соглашения, а также, результаты деятельности концессионера, достижение которых предусмотрено концессионным соглашением и законодательством Российской федерации.
Участниками контроля концедента являются: концедент (Российская Федерация); концессионер; третьи лица (не являются самостоятельными участниками контроля, ответственность за действия таких лиц несет концессионер).
В случае выявления, по итогам проведения контрольных мероприятий, нарушений концессионером обязательств по концессионному соглашению, концедент готовит предписание об устранении нарушений с указанием нарушений и сроков их устранения. Если нарушенные концедентом обязательства включены в перечень обязательств, нарушение которых влечет наложение штрафов на концессионера, концедент оформляет необходимые документы для выставления штрафов.
Система корпоративного контроля
Система корпоративного контроля – система, направленная на осуществление контроля деятельности специальной проектной компании (далее – СПК), со стороны акционеров. СПК создается под ГЧП проект ВСМ. Такой контроль увеличивает присутствие акционеров в деятельности СПК и обеспечивает учет их интересов.
Система корпоративного контроля разрабатывается на этапе создания СПК, и включает в себя следующие мероприятия:
- контрольные мероприятия, осуществляемые специализированными подразделениями юридических лиц – участников проектов ВСМ;
- надзорные мероприятия, осуществляемые органами корпоративного управления и корпоративного контроля – собранием акционеров, наблюдательным советом и иными органами.
Специализированные подразделения юридических лиц – участков ГЧП проектов ВСМ могут осуществлять корпоративный контроль деятельности СПК на постоянной основе, в том числе в виде: регулярных проверок; постоянной работы сотрудника осуществляющего контрольные и надзорные функции в СПК; регулярных запросов в СПК.
Перечень надзорных мероприятий, осуществляемых органами корпоративного управления, определяется на этапе создания СПК. Как правило, обязательным надзорным мероприятием является привлечение независимого аудитора для проверки деятельности СПК.
Система договорного контроля
Договорный контроль – контроль, предусмотренный договорами, заключенными с контрагентами в рамках реализации ГЧП проектов ВСМ. Таких контрагентов можно разделить на две группы:
- контрагенты, осуществляющие договорный контроль;
- контрагенты, деятельность которых контролируется с помощью договорного контроля.
К контрагентам, осуществляющим договорный контроль, могут относиться: кредиторы; технический эксперт; прочие независимые эксперты.
Договоры с такими контрагентами могут предусматривать следующие мероприятия контроля:
- контроль денежных потоков в рамках ГЧП проектов ВСМ;
- контроль технических показателей объектов инфраструктуры ВСМ, создаваемых в рамках ГЧП;
- контроль строительно-монтажных работ;
- контроль качества осуществления перевозок на эксплуатационной стадии;
- иные формы контроля.
К контрагентам, деятельность которых контролируется в рамках договорного контроля, относятся, в первую очередь, подрядчики ГЧП проектов ВСМ. Договоры с такими контрагентами предусматривают следующие мероприятия контроля: контроль сроков реализации работ; контроль качества выполнения работ; иные виды контроля.
Таким образом, использование системы договорного контроля в рамках ГЧП проектов ВСМ позволит, с одной стороны, привлекать внешних специалистов для контроля проектов ВСМ, а с другой стороны, осуществлять контроль за деятельностью контрагентов. Система договорного контроля также позволит снизить риски кредиторов, что позволит повысить привлекательность ГЧП проектов ВСМ.
Система организационного контроля
Организационный контроль – контроль деятельности СПК, осуществляемый внутри СПК в соответствии с устанавливаемыми регламентами. Преимуществом организационного контроля перед другими формами является максимальный уровень доступности, недостатком – предвзятость при осуществлении контроля.
Следует выделить такие формы организационного контроля, как:
- предшествующий контроль;
- текущий контроль;
- контроль на основе обратной связи.
Предшествующий контроль направлен на предупреждение проблем. К такому виду организационного контроля могут относиться следующие мероприятия:
- проверка опыта работы и личных характеристик нанимаемых сотрудников;
- проверка качества созданных объектов инфраструктуры ВСМ;
- юридическая проверка заключаемых договоров.
Таким образом, именно в рамках предшествующего контроля осуществляется проверка работы, выполненной подрядчиками концессионера.
Текущий контроль направлен на контроль текущей деятельности СПК. К такому виду организационного контроля могут относиться самоконтроль сотрудников в соответствии с установленными регламентами, а так же проверка выполненных работ руководителями СПК.
Таким образом, текущий контроль позволяет выявлять и устранять проблемы сразу после их возникновения.
Контроль на основе обратной связи – вид контроля, направленный на выявление и решение проблем после их возникновения. Основой такого вида контроля являются различные инструменты обратной связи, к которым могут относится анкетирование сотрудников.
Заключение
В результате проведенного исследования, выделены основные виды контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов ВСМ, которые сведены в пятиуровневую систему, обеспечивающую участников ГЧП проектов ВСМ входными данными для построения эффективной и прозрачной системы превентивного контроля, а соответственно минимизации вероятности возникновения рисков на различных этапах реализации ГЧП проектов ВСМ. Участники ГЧП проектов ВСМ руководствуясь разработанной системой контроля и надзора, могут на ранних этапах реализации проектов ВСМ, сформировать план-графики плановых проверок и включить в нормативные и регламентные документы дополнительные мероприятия для обеспечения требований контролируемых организаций и структур.
Читайте также
Библиографический список
- Самохвалов И. О. Анализ динамики реализации проектов с государственным участием в России / И. О. Самохвалов // Интеллектуальная инженерная экономика и индустрия 5.0 (Инпром-2023): сборник трудов международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 17–18 ноября 2023 года. – Санкт-Петербург: Политех-Пресс, 2023. – С. 746-751. – DOI 10.18720/IEP/2023.4/221.
- Аналитический обзор Национального центра ГЧП «Инвестиции в инфраструктуру и ГЧП 2022» от 09.2022. URL: https://pppcenter.ru/upload/iblock/59e/59e99c63fe1b0558340251ab897b3409.pdf (дата обращения: 01.12.2023).
- Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734. URL: https://mintrans.gov.ru/documents/3/1009 (дата обращения: 01.12.2023).
- Программа организации скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения в Российской Федерации, Утверждена протокольным решением заседания правления ОАО «РЖД» от 23 ноября 2015 г. №43. URL:https://www.rzd.ru/api/media/resources/c/1/121/85015?action=download (дата обращения: 01.12.2023).
- Распоряжение Правительства РФ от 14.05.2013 № 775-р «О заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Скоростная автомобильная дорога Москва – Санкт Петербург на участках км 543 – км 646 и км 646 – км 684». URL: http://government.ru/docs/1892/ (дата обращения: 012.2023).
- Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2018 № 1663-р «О заключении концессионного соглашения на финансирование, строительство и эксплуатацию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования «Обская — Салехард – Надым». URL: http://government.ru/docs/all/117953/ (дата обращения: 01.12.2023).
- Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2018 № 687-р «О заключении с акционерным обществом «ТЭПК «Кызыл – Курагино» концессионного соглашения на финансирование, создание и эксплуатацию объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования железнодорожной линии Элегест — Кызыл – Курагино». URL: http://government.ru/docs/all/116198/ (дата обращения: 01.12.2023).
- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/2d69b97124d26ba31d47ad8842dbef06/115-fz.pdf (дата обращения: 01.12.2023).
References
- Samokhvalov I. O. Analysis of the dynamics of implementation of projects with state participation in Russia [naliz dinamiki realizatsii proyektov s gosudarstvennym uchastiyem v Rossii]/ I. O. Samokhvalov // Intellectual engineering economics and industry 5.0 (Inprom-2023): collection of proceedings of the international scientific and practical conference, St. Petersburg, 17– November 18, 2023. – St. Petersburg: Polytech-Press, 2023. – P. 746-751. – DOI 10.18720/IEP/2023.4/221.
- Analytical review of the National PPP Center “Investments in infrastructure and PPP 2022” dated 09.2022 [Analiticheskiy obzor Natsional’nogo tsentra GCHP «Investitsii v infrastrukturu i GCHP 2022» ot 09.2022]. URL: https://pppcenter.ru/upload/iblock/59e/59e99c63fe1b0558340251ab897b3409.pdf (access date: 12/01/2023).
- Transport strategy of the Russian Federation for the period until 2030, approved by order of the Government of the Russian Federation of November 22, 2008 No. 1734 [Transportnaya strategiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2030 goda, utverzhdennaya rasporyazheniyem Pravitel’stva Rossiyskoy Federatsii ot 22 noyabrya 2008 g. № 1734]. URL: https://mintrans.gov.ru/documents/3/1009 (date of access: 12/01/2023 ).
- The program for organizing high-speed and high-speed railway traffic in the Russian Federation, approved by the protocol decision of the meeting of the board of JSC Russian Railways dated November 23, 2015 No. 43 [Programma organizatsii skorostnogo i vysokoskorostnogo zheleznodorozhnogo soobshcheniya v Rossiyskoy Federatsii, Utverzhdena protokol’nym resheniyem zasedaniya pravleniya OAO «RZHD» ot 23 noyabrya 2015 g. №43.]. URL: https://www.rzd.ru/api/media/resources/c/1/121/85015?action=download (access date: 12/01/2023).
- Order of the Government of the Russian Federation dated May 14, 2013 No. 775-r “On concluding a concession agreement for the Moscow – St. Petersburg Expressway in the sections km 543 – km 646 and km 646 – km 684 [Rasporyazheniye Pravitel’stva RF ot 14.05.2013 № 775-r «O zaklyuchenii kontsessionnogo soglasheniya v otnoshenii avtomobil’noy dorogi «Skorostnaya avtomobil’naya doroga Moskva – Sankt Peterburg na uchastkakh km 543 – km 646 i km 646 – km 684»].” URL: http://government.ru/docs/1892/ (access date: 12/01/2023).
- Order of the Government of the Russian Federation dated 08.08.2018 No. 1663-r “On concluding a concession agreement for the financing, construction and operation of public railway transport infrastructure “Obskaya — Salekhard — Nadym” [Rasporyazheniye Pravitel’stva RF ot 08.08.2018 № 1663-r «O zaklyuchenii kontsessionnogo soglasheniya na finansirovaniye, stroitel’stvo i ekspluatatsiyu infrastruktury zheleznodorozhnogo transporta obshchego pol’zovaniya «Obskaya — Salekhard – Nadym»]. URL: http://government.ru/docs/all/117953/ (access date: 12/01/2023).
- Order of the Government of the Russian Federation dated April 17, 2018 No. 687-r “On concluding a concession agreement with the joint-stock company TEPK Kyzyl-Kuragino for the financing, creation and operation of public railway transport infrastructure facilities on the Elegest-Kyzyl-Kuragino railway line.” [Rasporyazheniye Pravitel’stva RF ot 17.04.2018 № 687-r «O zaklyuchenii s aktsionernym obshchestvom «TEPK «Kyzyl – Kuragino» kontsessionnogo soglasheniya na finansirovaniye, sozdaniye i ekspluatatsiyu ob»yektov infrastruktury zheleznodorozhnogo transporta obshchego pol’zovaniya zheleznodorozhnoy linii Elegest — Kyzyl – Kuragino»] URL: http://government.ru/docs/all/116198/ (access date: 12/01/2023).
- Federal Law of July 21, 2005 No. 115-FZ “On Concession Agreements” [Federal’nyy zakon ot 21 iyulya 2005 g. № 115-FZ «O kontsessionnykh soglasheniyakh»]. URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/2d69b97124d26ba31d47ad8842dbef06/115-fz.pdf (access date: 12/01/2023).
Статья анализирует механизмы контроля и надзора за реализацией ГЧП проектов в России, выделяя необходимость объединения различных видов контроля в единый подход для повышения качества риск-менеджмента.
Статья о контроле и надзоре за реализацией государственно значимых и крупных проектов (ГЧП) в России представляет собой глубокий анализ системы нормативного регулирования и практики применения контрольных и надзорных мероприятий в контексте создания высокоскоростных магистралей. Особое внимание уделено систематизации видов контроля, участникам процесса, а также эффективности мероприятий по предотвращению и устранению возможных нарушений.
Вопрос:
Какие ключевые проблемы и вызовы существуют в системе контроля и надзора за реализацией государственно значимых проектов в России, и какие конкретные меры предлагаются для устранения этих проблем и повышения прозрачности процессов управления рисками в рамках создания высокоскоростных магистралей?