Модели управления государственным сектором экономики
Models of public sector economy
Авторы
Аннотация
В статье исследуется вопрос существующих в мире моделей управления предприятиями государственного сектора, рассматриваются особенности сложившейся системы управления государственным сектором Украины, а также формируются предложения по совершенствованию существующей модели с учетом мирового опыта.
Ключевые слова
государственный сектор экономики, модель управления, госпредприятие, корпоративные права.
Рекомендуемая ссылка
Романовская Наталия Юрьевна. Модели управления государственным сектором экономики // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №5 (29). Номер статьи: 2902. Дата публикации: 08.05.2013. Режим доступа: https://sovman.ru/article/2902/
Authors
Abstract
This article explores the existing models in the world control by the public sector, discusses the features of the existing system of public sector management in Ukraine, as well as proposals are formed to improve the existing model, taking into account the world experience.
Keywords
public sector of economy, state-owned enterprise, corporate law.
Suggested citation
Romanovskaia Nataliia Iurevna. Models of public sector economy // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №5 (29). Art. # 2902. Date issued: 08.05.2013. Available at: https://sovman.ru/article/2902/
В Украине на сегодня сложился достаточно объемный по размеру (один из самых больших в Европе) и низкоэффективный государственный сектор экономики, поэтому актуальной является проблема совершенствование модели управления имуществом государства с учетом международного опыта.
В настоящее время государственный сектор экономики Украины включает около 3500 государственных коммерческих предприятий, а также 350 хозяйственных обществ с государственной долей в уставном фонде более 50 [4]. По своим размерам государственный сектор Украины является одним из наиболее крупных в Европе, однако низкоэффективным, что обусловливает необходимость реформирования системы его управления.
Правоотношения относительно управления объектами государственной собственности регулируются нормами Хозяйственного кодекса Украины, Закона Украины «Об управлении объектами государственной собственности», законодательства по вопросам приватизации, аренды, оценки имущества и деятельности хозяйственных обществ. Законом Украины «Об управлении объектами государственной собственности», нормативно-правовыми актами правительства закреплено модель управления, согласно которой государственные предприятия находятся в сфере управления отраслевых органов исполнительной власти, т.е. модель управления следует характеризовать как децентрализованную.
Субъектами управления государственной собственностью являются Кабинет Министров Украины, министерства и другие органы власти, Фонд государственного имущества, хозяйственные структуры, академии наук, а также уполномоченные лица. Законодательством определен круг полномочий указанных субъектов управления.
Подавляющее большинство государственного сектора составляют государственные унитарные предприятия (коммерческие и казенные), что объясняется попыткой приспособления госпредприятий, функционирующих в административно-командной системе, к рыночным условиям хозяйствования.
Управления государственными унитарными предприятиями осуществляется отраслевыми министерствами. Проблемой их функционирования остается сочетание функций государственного управления и хозяйственной деятельности. Поэтому целесообразно рассматривать вопрос постепенного отказа от использования унитарной формы госпредприятий и преобразования их в хозяйственные общества, которые адаптированы к деятельности в рыночных условиях и имеют коллегиальные органы управления и контроля — акционерные общества, холдинговые компании. При этом обязательным условием для такого реформирования должна быть оптимизация их количества.
Что касается корпоративного государственного сектора, то в настоящее время подавляющее количество субъектов хозяйствования с корпоративными правами государства в уставном капитале находится в управлении Фонда государственного имущества – 72 % от общего количества) [4]. При этом управление корпоративными правами государства происходит путем назначения государственных служащих в органы управления обществ, или передачи корпоративных прав в управление уполномоченным лицам (юридическим). Также, кроме органов госуправления, полномочия по управлению объектами государственной собственности предоставлены хозяйственным структурам — хозяйственным государственным объединениям, холдинговым компаниям, национальным акционерным компаниям.
В Украине функционируют 29 государственных (национальных) акционерных и холдинговых компаний (НАК и ГАХК). Доля государства в их уставном капитале составляет около 20 млрд. грн. (60,5% от общего размера уставных капиталах хозяйственных обществ). При этом, деятельность компаний не полностью соответствует требованиям законодательства в части создания, деятельности и правового статуса имущества, находящегося в их статутных капиталах, поскольку они были образованы до вступления в силу специального закона «О холдинговых компаниях в Украине».
Что касается мирового опыта управления, то существует три модели управления государственной собственностью: децентрализованная (секторальная), дуальная и централизованная модель.
Децентрализованная модель предусматривает, что госпредприятия находятся в сфере управления определенного отраслевого министерства или соответствующего отраслевого органа исполнительной власти. Главное преимущество этой модели заключается в том, что наличие экспертных и управленческих полномочий у определенного отраслевого органа позволяет проводить активную промышленную политику. Но с изменением приоритетов — от политики, специфически ориентированной на определенную отрасль (отрасли), к системной экономической политике и рыночной либерализации — преимущества такой модели управления нивелируются. Сейчас управление госпредприятиями больше сфокусировано на вопросах эффективности, и они в меньшей степени воспринимаются как инструменты определенной промышленной политики, как это было в 70-х годах ХХ ст. Более того, недостатки и опасности такой модели управления заключаются в большей сложности отделения функции собственности от других функций государства, а именно — ее регулятивной роли и осуществления определенной промышленной политики. Для достижения такого распределения, страны ОЭСР осуществили переход к более централизованной (прежде всего дуальной) модели управления госпредприятиями, которая предусматривает наличие регулятивных функций в специальных государственных органах.
Дуальная модель предполагает, что ответственность распределяется между отраслевым министерством (отраслевым органом государственной власти) и «общим» министерством или другим государственным органом, как то Министерство финансов и управления в Австралии, Министерство экономики и финансов в Италии, Министерство экономики во Франции. В дуальной модели оба органа власти — отраслевой и «общий» — ответственны за реализацию прав собственности. До недавнего времени эта модель была самой распространенной в странах ОЭСР. Причем определенный государственный орган выступает как ключевой, который обеспечивает координацию и общую политику по управлению госпредприятиями.
Министр «общего» министерства часто выполняет главенствующую роль в реализации государством его права собственности. Это может заключаться в назначении членов совета компании и составлении суммарной отчетность (а именно отчетность о целом секторе предприятий, находящихся в государственной собственности). Эта специфическая функция, тем не менее, может осуществляться вместе с соответствующими отраслевыми министерствами/государственными учреждениями. Например, согласно дуальной модели, Министерство финансов и управления в Австралии играет ключевую роль в регулировании финансовых аспектов деятельности предприятия, тогда как профильное министерство — в операционных.
В Новой Зеландии существует Консультативный отдел по управлению госкомпаниями, который исполняет роль промежуточного звена между профильными министерствами и госкомпаниями. Этот отдел разрабатывает рекомендации профильным министерствам по вопросам, касающимся коммерчески ориентированной перспективы, делая главный акцент на том, каким образом предприятия, находящиеся в госсобственности, будут коммерчески успешными. Через указанный отдел профильные министерства играют ведущую роль в мониторинге функционирования предприятий и несут солидарную ответственность за состав советов.
В Турции два учреждения на министерском уровне вовлечены в реализацию государством функции собственности: с одной стороны, это профильное министерство, а с другой стороны — это или Министерство финансов, или Управление по вопросам приватизации. Последние выступают юридическими собственниками госпредприятий и участвуют в общем собрании акционеров. Относительно наблюдательного совета, то один член назначается Министерством финансов, а другие — профильными министерствами.
В Южной Корее организация управления может быть охарактеризована даже не как дуальная модель, а как модель «тройного» управления, поскольку в этот процесс вовлечены три министерства: Министерство финансов и экономики, Министерство бюджета и планирования и профильное министерство. Особенно это касается компаний, находящихся в полной госсобственности, а также стратегических компаний и компаний, где государство владеет более 50% акций.
Профильное министерство и Министерство финансов и экономики представляют государство на общем собрании акционеров. Профильное министерство также предлагает председателя совета предприятия и назначает его членов, представителей от государства. Министерство бюджета и планирования подбирает членов совета «извне», то есть так называемых «независимых» представителей, осуществляет мониторинг функционирования предприятия и после консультаций с Министерством финансов и экономики предлагает кандидатуру аудитора. Кроме трех министерств, занимающихся управлением госпредприятий, функция контроля возложена также на Государственный совет аудита и инспекций.
Централизованная модель предполагает, что функцию собственности относительно госпредприятий реализует только одно из главных министерств. Эта модель становится все более распространенной [1].
В большинстве случаев, государственным органом, осуществляющим управление госимуществом, выступает министерство финансов (Дания, Нидерланды, Испания) или министерство промышленности (Норвегия и Швеция). В Бельгии для этой цели существует специальное министерство — Министерство государственных и корпоративных прав государства. В некоторых случаях для этой цели может быть основано агентство, которое автономное, однако, как правило, подотчетное министерству финансов. Так, подобное автономное агентство существует во Франции.
Основными преимуществами централизованной модели является: ясность относительно целей и ожиданий правительства как владельца данного предприятия; четкая ответственность; фокус на эффективность функционирования предприятия и уровень его прибыли; содействие единству и последовательности реализации функции собственника; внедрение положений по раскрытию информации, назначению членов совета и вознаграждению руководства предприятия; унификация практик среди различных правительственных органов (в частности, в решении вопросов представительства государства в совете); лучшая система отчетности.
Страны, имеющие значительный объем общей и совокупной отчетности по госпредприятиям, находятся в процессе централизации функции управления государственной собственностью.
В то же время централизованная модель предполагает слишком большую ориентацию на финансовые аспекты функционирования предприятия. Распространение централизованной модели управления является результатом переходных процессов в странах бывшего соцлагеря и реформ конца 90х — начала XXI века.
В переходных экономиках стран Центральной Европы выбор централизованной модели был обусловлен следующими факторами:
- желанием провести четкую грань между прошлым, когда отраслевые министерства или государственные органы были не только ответственными за реализацию функции собственности, но и за повседневный менеджмент и тщательный контроль над госпредприятиями;
- необходимостью обеспечить возможность сконцентрировать эффективных менеджеров и платить им отдельно от государственных служащих;
- целесообразностью централизации функции приватизации, поскольку органы, которые реализовывали функцию собственника в лице государства, в то же время осуществляли управление приватизационными процессами.
В случае Польши, большая часть предприятий находится под контролем Министра финансов. Отдельные отделы министерства, ответственные за приватизацию и корпоративное управление, насчитывают в общей сложности около 220 человек. Относительно малая доля госпредприятий находится под контролем других министерств, в частности Министерства экономики и Министерства инфраструктуры, а также в управлении региональных органов.
Путем реформ модель централизованного управления начала внедряться относительно недавно. В Нидерландах функция собственности была передана Министерству финансов в конце 90-х годов. В Дании, Норвегии и Швеции реформы были осуществлены в 2001-2002 годах, в Соединенном Королевстве реформы были начаты в 2003 году.
В Дании управление 11 госпредприятиями было передано специальному отделу Министерства финансов от разных министерств. В Норвегии контроль относительно ряда госпредприятий был передан и консолидирован в специальном отделе Министерства торговли и промышленности. В Швеции управление госпредприятиями централизовано в специальном подразделе государственной собственности в Министерстве промышленности, занятости и связи. Централизация была осуществлена с целью обеспечить лучшие возможности реализации унифицированной политики в сфере собственности, с четкими целями и ориентирами для определенной компании. Подразделение собственности возникло в результате слияния соответствующих департаментов упомянутого Министерства и Министерства финансов. Новое подразделение является ответственным за 36 из 57 госпредприятий.
Также функция собственности относительно ряда госпредприятий может реализовываться одним или несколькими холдингами, которые находятся в собственности государства и под контролем министерства. Этот тип организации управления не является частым и продемонстрировал свои недостатки. Он привел к значительной задолженности и не доказал своей эффективности с точки зрения финансового менеджмента или даже регионального развития. Например, в Австрии холдинг АО «ÖI» контролировал значительную долю стратегических предприятий, то же время выполняя функцию агентства по приватизации. Остальные 76 госпредприятий находились под контролем 8 федеральных министерств.
Холдинги все еще превалируют в странах с переходной экономикой. Однако предполагается, что они не будут постоянными структурами и должны быть ликвидированы с завершением приватизации и реструктуризации промышленности.
Заключение. На сегодняшний день в Украине действует децентрализованная модель управления, в мире же наиболее распространенной становится именно централизованная модель управления. Она предусматривает централизацию контроля над процессами управления в пределах одного органа и четкое распределение полномочий между отраслевыми и специализированными органами, которое на сегодняшний день в Украине отсутствует.
В стране функционирует около 4 000 субъектов хозяйствования государственного сектора, поэтому концентрация функций по управлению в одном органе на сегодняшний день представляется весьма проблематичной. Поэтому можно рассматривать целесообразность введения дуальной модели управления, при этом необходимым условием является оптимизация количества субъектов хозяйствования государственного сектора экономики (в частности, в сторону уменьшения их количества, а также с преобразованием госпредприятий в хозяйственные общества).
Читайте также
Библиографический список
- Данилишин Б. Государственный сектор экономики: перезагрузка // Правительственный курьер. — 2008. — № 48. — c .6.
- Задыхайло Д.В. Корпоративное управление: учебное пособие / Д.В. Задыхайло, А. Кибенко, Г. Назарова. — Х.: Эспада, 2003. — 688 с.
- Отчет о деятельности Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку за 2012 год [Электронный ресурс]. URL: www.ssmsc.gov.ua
- Отчет о деятельности Фонда государственного имущества в Украине за 2012 год [Электронный ресурс]. URL: www.spfu.gov.ua
- Международные и национальные стандарты корпоративного управления (сборник кодексов и принципов). Международная финансовая корпорация. — М.: 2008. — 247 с.
References
- Danilishin B. State sector: reboot [Gosudarstvennyi sektor ekonomiki: perezagruzka ]. Governmental Courier. 2008. № 48. p.6.
- Zadykhailo D.V. Corporate governance: a training manual [Korporativnoe upravlenie: uchebnoe posobie] D.V. Zadykhailo, A. Kibenko, G. Nazarova. X.: Espada, 2003. 688 p.
- Report of the activities of the State Commission on Securities and Stock Market oin 2012 [Otchet o deiatelnosti Gosudarstvennoi komissii po tcennym bumagam i fondovomu rynku za 2012 god]. URL: www.ssmsc.gov.ua
- Report on the activities of the State Property Fund of Ukraine in 2012 [Otchet o deiatelnosti Fonda gosudarstvennogo imushchestva v Ukraine za 2012 god] URL: www.spfu.gov.ua
- International and national standards of corporate governance (the collection of codes and guidelines) [Mezhdunarodnye i natcionalnye standarty korporativnogo upravleniia (sbornik kodeksov i printcipov)]. The International Finance Corporation. M., 2008. 247 p.
