К вопросу о развитии системы оценки государственных стратегий и программ в Республике Казахстан
The Development of the system of evaluation of public policies and programs in the Republic of Kazakhstan
Авторы
Аннотация
В данной статье рассматриваются особенности проведения оценки в Республике Казахстан и за рубежом. Выработаны рекомендации по дальнейшему развития системы оценки государственных стратегий и программ в Республике Казахстан.
Ключевые слова
оценка, стратегия, программа.
Рекомендуемая ссылка
Нигметов Кайсар Каиркенович. К вопросу о развитии системы оценки государственных стратегий и программ в Республике Казахстан // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №7 (43). Номер статьи: 4309. Дата публикации: 08.07.2014. Режим доступа: https://sovman.ru/article/4309/
Authors
Abstract
This article discusses the features of the assessment in the Republic of Kazakhstan and abroad. Recommendations on further development of evaluation of public policies and programs in the Republic of Kazakhstan.
Keywords
assessment, strategy, program.
Suggested citation
Nigmetov Kaisar Kairkenovich. The Development of the system of evaluation of public policies and programs in the Republic of Kazakhstan // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №7 (43). Art. # 4309. Date issued: 08.07.2014. Available at: https://sovman.ru/article/4309/
Благодаря международным программам оценка получила распространение по всему миру как инструмент для определения влияния и качества работы программ развития с целью контроля и создания нового знания. В последние годы в связи с распространением идей управления качеством и управления, ориентированного на результат, спрос на профессиональную оценку во всем мире возрастает.
В основе оценки, как правило, лежит выявление гипотетической альтернативной ситуации. Получить о ней представление можно несколькими методами, которые подразделяются на две общие категории — экспериментальные (рандомизированные) и квазиэкспериментальные (нерандомизированные) подходы. На практике довольно сложно отделить воздействие стратегии или программы от такой ситуации из-за различий в предыстории, смещений и ошибок выборки. Для оценки воздействия можно также использовать качественные методы, или методы с вовлечением бенефициаров. Они часто дают возможность критически взглянуть на процесс с позиции бенефициаров, увидеть, какова ценность программы для ее участников, какие процессы могут влиять на результат и, таким образом, более корректно интерпретировать данные количественного анализа.
Как демонстрирует международная практика, и как подсказывает сама логика применения современных подходов, обязательным элементом системы целевых показателей являются показатели, характеризующие соотношение результатов, достигнутых ведомством в сравнении с ведомствами «стран-потенциальных конкурентов». Любые показатели сами по себе не в полной мере отражают результатов деятельности организации (в данном случае – министерства), так как эти результаты определяются не только внутренними, но и внешними условиями (хорошим примером является влияние динамики цен на нефть на показатели роста экономики в последние годы). А вот сопоставление с результатами деятельности других организаций (аналогичных министерств других стран), действующих в тех же условиях, позволит оценить сравнительную успешность организации по сравнению с «конкурентами». В качестве таких показателей могут использоваться как аналогичные статистические показатели по другим, «модельным» странам (рост промышленного производства, производительность труда, динамика инвестиций и т.п.), так и интегральные показатели, и позиции в рейтингах (очень информативным и адекватным в этом смысле является позиция Казахстана в Индексе международной конкурентоспособности стран Всемирного Экономического Форума — ВЭФ). В качестве «модельных» должны быть выбраны как ведущие, промышленно развитые, наиболее конкурентоспособные страны (США, Германия, Япония, Финляндия, Франция, Великобритания), так и наиболее динамично развивающиеся «новые индустриальные страны» (Бразилия, Индия, Китай, Южная Корея), а также некоторые страны СНГ (Украина, Белоруссия, Россия) и страны со схожей, «сырьевой» структурой экспорта (Норвегия, Австралия, Саудовская Аравия, Венесуэла и т.п.).
Важно отметить, что выбор целей и задач, как для ведомств, так и для стратегий и программ, разрабатывающихся в ведомствах, должен повысить свой статус как объект внимания. Зачастую неправильная постановка целей может сама по себе дискредитировать стратегию или программу и привести к неудаче ее реализации.
Важно отметить, что, учитывая несовершенство статистической системы Казахстана, нехватку и недостаточную адекватность информации по ряду важных «новых» отраслей экономики (в частности, информационным технологиям) и, кроме того, необходимость не только количественной, но и качественной оценки внешних условий для развития бизнеса, необходимо в число прочих показателей включить некоторое количество позиций, определяемых по результатам опросов бизнеса. Для этого могут быть выбраны как уже проводящиеся на регулярной основе опросы компаний, так и новые, специально предназначенные для мониторинга системы показателей эффективности и результативности работы опросы по специально разработанным анкетам. Как показывает лучший международный опыт, сочетание «жестких», статистических, и «мягких», опросных показателей позволяет с одной стороны учесть более близкую к реальным условиям ведения бизнеса, но субъективную оценку со стороны руководителей предприятий, а с другой – проверить эту оценку более объективными, хотя и не учитывающими все реальные аспекты статистическими данными.
Также, до сих пор, хотя цели и задачи отдельных ведомств связаны с комплексным развитием отдельных секторов или сфер, показатели, которые измеряют достигнутый прогресс, не позволяют сделать вывод о состоянии сектора или сферы в целом.
Соответственно, невозможно оценить текущее состояние этих секторов, результаты произошедших в них изменений, результаты реализации программ развития, а также спланировать необходимые действия в будущем. Мы предполагаем, что в состав общей системы целевых показателей для целей и задач линейных ведомств должны обязательно войти информационные подсистемы для анализа ситуации в конкретных отраслевых комплексах и секторах.
Такие системы могут включать как «жесткие», статистические данные, характеризующие общую динамику отраслевых секторов и комплексов, показатели их эффективности, наибольшие «достижения» секторов и комплексов, устойчивость этих секторов и комплексов, а также их сравнительную успешность по сравнению с секторами и комплексами в других, «модельных», странах, так и «мягкие», опросные данные из опросов, проходящих в этих секторах. В соответствии с вышеописанным, речь может идти как об использовании данных уже проводящихся на регулярной основе опросов, так и о проведении специальных опросов для мониторинга результатов деятельности ведомства и подведомственных агентств/служб как в целом по сфере ответственности, так и по отдельным отраслевым секторам и комплексам, требующим особо пристального внимания.
Наконец, специфика современной экономики, в которой важнейшую роль играют кластеры, требует отражения регионального и кластерного аспектов в целях, задачах и показателях практически всех ведомств.
В конечном итоге все компании, входящие в отрасли промышленности и энергетики, сферы образования и здравоохранения Казахстана, а также инфраструктура для этих отраслей, существуют не сами по себе, а расположены в конкретных регионах, обладающих специфическими условиями для развития тех или иных секторов, специфической рабочей силой, различным воздействием разных отраслей друг на друга и т.д.
Как говорит востребованная в последнее время в мире и Казахстане «концепция региональных отраслевых кластеров», региональные условия для развития бизнеса, называемые также «бизнес-климатом», способны оказывать существенное воздействие на развитие расположенных в одном регионе родственных групп предприятий, называемых «кластерами», причем это воздействие очень сильно различается в зависимости от ситуации в конкретном регионе.
С учетом этого можно с достаточно высокой долей вероятности утверждать, что эффективная политика по развитию отраслей и групп отраслей в масштабах страны не может быть достигнута без понимания ее «регионального разреза» — в том числе без понимания того, в каких регионах в наибольшей степени концентрируются предприятия данных отраслей, т.е., в каких регионах расположены наиболее значимые «кластеры» предприятий этих отраслей, — каковы условия («бизнес-климат») для развития именно этих отраслей в этих регионах, и какие действия необходимо предпринимать на федеральном и региональном уровнях, чтобы улучшить эти условия.
Все это в конечном итоге требует разработки определенной «региональной политики» для всех министерств и ведомств, при этом необходимость формирования «регионального разреза» должна быть определена уже на уровне стратегических целей и задач и системы показателей их достижения.
В наиболее явном виде контрактные механизмы уровня «линейное ведомство-центр правительства» представлены в системе государственного управления Великобритании. Казначейство страны, представляя интересы Центра правительства, заключает с линейным ведомством Соглашение об услугах, в котором определены цели и задачи ведомства на конкретный период (наиболее полно Соглашения о государственных услугах описаны в соответствующем кейсе международного опыта).
В Казахстане линейные ведомства представлены как агентствами, так и министерствами, и введение контрактных механизмов рекомендуется на уровне «линейное ведомство-центр правительства». В качестве Центра правительства может выступать МЭБП (по аналогии с Казначейством Великобритании), либо аппарат Премьер-министра. При этом, необходимо отметить, что в случае заключения соглашений с МЭБП, в процесс согласования и переговоров должно быть включено Министерство финансов страны, как уполномоченный орган по бюджетному планированию.
Вторым видом контрактных соглашений, внедрение которых представляется перспективным в Казахстане, являются внутриведомственные контракты между главой министерства и его сотрудниками.
Усиление стратегических подразделений линейных ведомств позволит развить компетенции в области оценки и планирования в ведомствах. В мировой практике функционирования систем стратегического планирования, которые можно охарактеризовать как успешные, значимая роль отводится развитию компетенций в области стратегического планирования в ведомствах. Работу этих подразделений в министерствах Казахстана нужно реорганизовать, и значительно расширить как их полномочия, так и компетенции. На текущий момент они выполняют, в основном, формальный контроль исполнения целевых показателей и сведения разнородной ведомственной информации в единые документы. Этого недостаточно для успешной реализации функции государственного планирования.
Главные функции, которые должны быть возложены на стратегические департаменты – это проведение предварительной и итоговой оценки. Программы низкого качества продолжат появляться в СГП Казахстана до тех пор, пока департаментами стратегического планирования не будут приобретены навыки и знания, необходимые для реализации предварительной оценки, которая позволит как оценить качество самого документа, так и определить его потенциальную эффективность. Это тем важнее, что в свете рекомендуемых к внедрению лимитов секторальных/ведомственных расходов ключевым становится категория выбора наиболее эффективного варианта развития из множества возможных в условиях бюджетного ограничения, однако без соответствующих компетенций линейные ведомства не смогут ни сформировать пространство стратегического выбора, ни тем более определить наиболее эффективное решение.
То же самое относится и к проведению ежегодной и итоговой оценки результатов реализации стратегических инициатив. Основной элемент такой оценки – это не фиксация факта достижения или недостижения целевых показателей, а, прежде всего выявление эффективности реализации инициативы и выработка соответствующих рекомендаций. Итогом процесса оценки должен быть рост эффективности стратегической инициативы или перераспределение финансовых ресурсов от менее эффективных инициатив к более эффективным.
Выполнение всех этих задач невозможно без создания соответствующих компетенций в департаментах стратегического планирования линейных ведомств Казахстана.
В основе разработки качественных стратегических инициатив и успешной их реализации лежат навыки и умения высококвалифицированных профессионалов, поэтому в Казахстане необходима стратегическая ориентация системы управления компетенциями госслужащих. Требуется общегосударственная система, которая не просто будет направлена на повышение профессиональных навыков и отраслевых компетенций сотрудников, но и напрямую поспособствует повышению их производительности и эффективности, и при этом будет отвечать их рабочим потребностям. Выражаться это должно в гибких и эффективных программах обучения, развития навыков и повышения квалификации. Руководитель всего линейного ведомства, а также руководители его структурных подразделений, зная характер целей, задач и целевых индикаторов, которые стоят перед ведомством, должны быть активно вовлечены в процесс формирования учебных программ. В свою очередь обучение должно быть нацелено на решение конкретных целей, стоящих перед ведомством, что позволит как упростить процесс достижения этих целей, так и усовершенствовать процесс обучения сотрудников, снабдив их именно теми навыками, которые необходимы.
Центр правительства в общем виде закрепляет за собой разработку стратегий обучения и управления качеством, персональные карты карьерного роста и расписание обучающих мероприятий. В свою очередь за линейным ведомством остаются задачи определения потребностей в обучении, организации и обеспечения обучения, управления результатами процессов обучения и проведения оценки сотрудников.
Для координирования усилий по развитию компетенций государственных служащих в сфере оценки рекомендуется также сформировать специальный межведомственный Комитет по повышению результативности государственной политики при Премьер-министре, включающий всех вице-министров по оценке. Данный комитет должен определять основные навыки и компетенции, необходимые государственным служащим для управления результативностью, анализировать текущий уровень компетенций и формулировать рекомендации по их развитию для Агентства РК по делам государственной службы. Агентство следует наделить полномочиями по подготовке изменений в классификации уровней госслужащих и по разработке обучающих программ.
Также развитию СГП РК будет способствовать внедрение принципов личной ответственности за результат, и как следствие – оценки и вознаграждения сотрудников по результатам их работы. В государственной службе Казахстана рекомендуется регламентировать на законодательном уровне систему, согласно которой у государственных служащих возникнет личная ответственность за достижение поставленных перед ними задач. Аналогично тому, как государственные цели декомпозируются на цели и задачи отдельных линейных ведомств, и ниже на задачи подведомственных программ, ответственность за эффективное выполнение целей и задач каскадируется с уровня глав ведомств до руководителей соответствующих структурных подразделений.
Таким образом, главы министерств являются первыми ответственными лицами за выполнение задач министерства и государственных задач и программ, носящих межведомственный (межсекторальный) характер. Они лично несут ответственность за группы целевых индикаторов, которые внутри министерства распределяются по зонам личной ответственности старших сотрудников. Аналогично определяются персональные ответственные за достижение целевых показателей, характеризующих общую эффективность ведомства (управление кадрами, информационные технологии т.д.).
Для повышения результативности государственной политики в целом необходимо внедрять в практику государственного управления в РК определённые виды специализированной оценки политики, такие как оценка качества государственных услуг и оценка регулятивного воздействия (ОРВ) – один из наиболее эффективных инструментов снижения бремени регулирования.
В каждом направлении оценки существуют свои объекты. В рамках оценки регулирующего воздействия объектом выступают нормативно-законодательные акты. Оценка эффективности деятельности подразумевает оценку результатов деятельности органов исполнительной власти. Это характерно для всех стран, где эти направления получили определенное развитие [1, с.216].
В рамках ОРВ государственные органы оценивают воздействие нормативных актов на бизнес и общество в целом. Нормативные акты – то есть, новое регулирование – могут оказывать негативное воздействие на бизнес в разных формах – от дополнительных издержек для предпринимателей до новых ограничений и запретов, которые снижают качество предпринимательского климата, и создают барьеры для развития. Нормативные акты могут также оказывать и негативное влияние на развитие общества в целом. Зачастую, принятие недостаточно хорошо оцененных с точки зрения последствий законопроектов приводит к общественным протестам, и закон приходится срочно менять.
Одним из примеров, обосновывающих необходимость использования ОРВ, является ситуация с внедрением в РФ принципа «монетизации льгот». Во время подготовки нормативных актов не была проведена в достаточной степени работа по моделированию последствий масштабного изменения принципа предоставления государственных льгот различным категориям населения. Безусловно, существующие правила разработки законопроектов и в России, и в Казахстане требуют анализа эффекта внедрения нормативных актов, а также в ряде случаев независимых экспертных заключений на законопроект. На практике, однако, отсутствие единой методологии анализа законопроектов означает, что требование объективного анализа часто не выполняется, результаты прогнозирования эффекта от законопроекта не поддаются объективному анализу из-за неясности предпосылок и различий в подходах. Таким образом, внедрение ОРВ следует считать закономерным итогом государственных мер по улучшению качества принимаемых законопроектов.
ОРВ – это специальный вид предварительной оценки политики, направленный на недопущение или снижение негативного влияния новых нормативных актов. Основные цели введения оценки регулятивного воздействия таковы:
- Повысить общее качество регулирования;
- Ориентировать регулирование на конечного пользователя и конкретные проблемы;
- Снизить издержки регулирования для бизнеса;
- Сделать регулирование более прозрачным;
- Повысить инвестиционную привлекательность страны и ее конкурентоспособность за счет улучшения имиджа органов власти;
- Повысить доверие общества к власти за счет исключения риска принятия недостаточно хорошо оцененных законопроектов.
ОРВ включает анализ проектов новых нормативных актов и количественную оценку их влияния, а также разработку альтернативных проектов этих актов или рекомендаций по изменению или отмене уже существующего регулирования. ОРВ осуществляется теми же самыми органами, которые разрабатывают регулирование, либо межведомственными группами, на основании законодательства, обязывающего их проводить такую оценку.
С одной стороны, для органов, разрабатывающих новые законопроекты, внедрение ОРВ даст возможность обосновать необходимость принятия новых законопроектов объективными общепризнанными критериями. При этом использование единого методологического подхода гарантирует возможность быстрой проверки результатов ОРВ и определения наиболее спорных предпосылок, на основе которых были сделаны выводы.
С другой стороны, помимо групп внутри государственных органов Казахстана, целесообразно было бы создать особую межведомственную или вневедомственную группу по анализу ОРВ, чтобы такая группа обеспечивала использование единой методологии и выступала независимым экспертным органом при разборе особо сложных случаев оценки влияния нормативных актов.
Например, в настоящее время в России сформирована модель ОРВ, когда оценка проводится не разработчиком, а специальным органом и не на стадии оценки проблемы, а на стадии уже готового проекта нормативного правового акта. Такая схема предполагает жесткие сроки проведения оценки, ограниченность времени проведения публичных консультаций и очень большую нагрузку на департамент ОРВ. В ближайшие годы в России предполагается распространить ОРВ на этап проектирования нормативных актов. При этом обязанность оценивать последствия принятия регулирующих решений должна перейти к инициаторам соответствующего регулирования, за Минэкономразвития должен остаться только контроль за качеством заключений об ОРВ [2, с.54].
Для оценки воздействия нового законопроекта могут использоваться средства моделирования (например, макроэкономические модели). Даже в случаях оценки влияния нормативных актов на сложноизмеримые сферы, такие как образование, можно использовать аналитические подходы анализа изменения поведения отдельных субъектов, а затем на этой базе выстроить анализ изменения всей среды в целом.
В настоящее время ОРВ применяется более чем в 50 странах. В последние годы ОРВ применяется и в рамках межгосударственных образований. Так, с 2007 года ОРВ стала обязательна в Евросоюзе, в том числе в рамках реализации «Программы по сокращению административных барьеров в ЕС». Аналогичную обязательную процедуру проходят и нормативные акты, принимаемые как внутри самих стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), так и по отношению к другим государствам, входящим в эту организацию. ОРВ является критерием качества государственного управления в этих странах [3, с.31].
Внедрение ОРВ должно поддерживаться на максимально высоком политическом уровне и координироваться на уровне Центре правительства. Для этой цели можно организовать при Премьер-министре или при Президенте комиссию по оценке регулятивного воздействия. Комиссия должна способствовать внедрению ОРВ и определению основных принципов её проведения. Рекомендуется также создать межведомственную группу по регулятивному анализу, которая будет непосредственно проводить оценку, обеспечивать обучение сотрудников по оценке регулятивного воздействия, способствовать обмену лучшими практиками между ведомствами.
Читайте также
Библиографический список
- Шамков Ю.В., Дорошенко С.В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. 2012. № 4. С. 212-217.
- Дорошенко С.В., Ноженко Д.Ю., Соломатин Я.И. Внедрение новых механизмов оптимизации государственного регулирования в российских регионах // Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 8 (299). С. 53-56.
- Шеломенцев А.Г., Дорошенко С.В., Шамков Ю.В. Оценка регулирующего воздействия как механизм защиты экономических интересов России в условиях ВТО // Бизнес, менеджмент и право. 2013. №1 (27). С. 29-32.
References
- Shamkov Iu.V., Doroshenko S.V. Institute policy evaluation SCO [Institut otcenki politiki v prostranstve ShOS]. The region’s economy. 2012. № 4. pp. 212-217.
- Doroshenko S.V., Nozhenko D.Iu., Solomatin Ia.I. Introduction of new optimization mechanisms of state regulation in the Russian regions [Vnedrenie novykh mekhanizmov optimizatcii gosudarstvennogo regulirovaniia v rossiiskikh regionakh]. Bulletin of the Chelyabinsk State University. 2013. № 8 (299). pp. 53-56.
- Shelomentcev A.G., Doroshenko S.V., Shamkov Iu.V. Regulatory impact assessment as a mechanism to protect the economic interests of Russia in the WTO [Otcenka reguliruiushchego vozdeistviia kak mekhanizm zashchity ekonomicheskikh interesov Rossii v usloviiakh VTO]. Business, Management and Law. 2013. № 1 (27). pp. 29-32.
