Методика оценки экологического качества стратегий социально-экономического развития регионов

Одним из ключевых вопросов при разработке модели политики регионального развития в России является вопрос о том, как следует оценивать политику, стратегии, и принимаемые меры. Хотя оценка иногда понимается как внешний аспект политики, применяемый для конкретных ситуаций, все же она может быть эффективно использована только если она является неотъемлемой частью процесса принятия политических решений [2].

Институт оценивания политики в большинстве развитых стран является неотъемлемой составляющей политико-управленческой практики. Х. Вольман определяет оценивание как «эмпирическое осмысление и анализ политического процесса, попытка идентификации результатов и улучшения политического цикла» [12].

На современном этапе социально-экономического развития государственные структуры все чаще стали обращать внимание к внедрению специальных методов модернизации государственного управления, основанном на оценке государственных программ и проводимых политик.

Как отмечает А.В. Оболонский, «движение в направлении …предполагает построение … социально эффективного и подконтрольного, работающего на реальные нужды людей, а не на мистические «высшие цели» государства, подлинно публичного аппарата исполнительной власти – важный вектор на нашем пути в открытое общество [11].

Оценка рассматривается как ценный программный инструмент, способный определить сильные и слабые точки, возможности для улучшения, адекватное функционирование различных частей программы и реакции прочих на программу (CEC, 1997) [22].

Оценка представляет собой аналитическую процедуру, предназначенную для измерения прямых эффектов, результативности и долгосрочных последствий реализации государственных программ, отраслевых политик, ассессмента воздействия, а также программ развития, проектов некоммерческого сектора, корпоративных программ (оценка регулирующего воздействия, оценка воздействия на конкуренцию, оценка воздействия на окружающую среду как направление оценки в области экологии и устойчивого развития, оценка воздействия на бедность), аудит эффективности и т.д. [17].

Оценка стратегических документов, в целом направлена на выявление того, насколько программные документы  включены в процесс государственного планирования; достижение целей, направлений и результатов, а также на обеспечение корректировки положений с учетем выявленных недостатков и существующих тенденций.

Так как «экономическое развитие сегодня – это не столько количественный рост, сколько качественные изменения» [16], сбалансированное экологически обоснованное социально-экономическое развитие регионов представляется  как совокупность процессов, направленных на гармоничное развитие производства, социально-трудовой сферы, жизнедеятельности населения и окружающей среды.

Согласно Экологической доктрине РФ сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества, что предопределяет включенность данных направлений в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве [12].

В последние десятилетия экологическая ситуация становится важнейшим фактором инвестиционной привлекательности, характеристикой качества жизни местного населения, неотъемлемым элементом имиджа, определяющими перспективы развития субъектов РФ.

В тоже время следует отметить, что на практике в стратегиях социально-экономического развития экологический компонент не получил адекватного отражения. Так, Гранберг А.[5] подчеркивает необходимость при прогнозировании экономического роста на новой качественной основе учитывать ужесточение экологических требований с переходом мирового сообщества на парадигму устойчивого развития. При этом стратегические цели, в частности в сфере охраны окружающей среды, создают образ желаемого будущего состояния региона, снижают неопределенность внешней среды, консолидируют общество и становятся институциональным фактором его развития [21].

Стратегии социально-экономического развития регионов представляются важнейшим документом на этапе выработки приоритетных направлений регионального развития с учетом возможностей и ограничений территориального развития, в том числе и экологических.

Качество принимаемых в регионах стратегий  определяет, насколько оно будет отвечать параметрам устойчивого экологически сбалансированного развития социально-экономических систем, что будет сказываться на региональных социально-трудовых, экономических и экологических показателях.

Данное обстоятельство представляется возможным лишь при системном подходе к институтам и механизмам управления экономикой, а также разработке стратегий социально-экономического развития регионов.

Обзор научных подходов к оценке стратегий

На сегодня существуют несколько подходов, в рамках которых по определенных параметрам качества оцениваются стратегические документы регионов. Рейтинговое агентство «Эксперт» [9, 3] в качестве параметров оценки стратегий выделяют: инструментарий достижения цели и задач; мониторинг хода реализации стратегии, доступность документа и простота его восприятия сторонним пользователем. Авторы В.А.Агафонов, Е.В.Украинчук [1] обосновывают эталонное значение программных документов, раскрывая бюджетную, социальную, общеэкономическую эффективность. Н.К.Борисюк [4], предлагает оценку результативности стратегического планирования, которая состоит из оценок: процесса стратегического планирования и системы стратегического партнерства, содержания стратегии, оформления и продвижения стратегии, результатов процесса стратегического планирования и реализации стратегии. С.В. Дорошенко [6] разработана методика инновационного аудита стратегии социально-экономического развития региона, основанная на оценке качества взаимодействий, целеполагания, решения задач инновационного развития и выбранного инструментария. А.А. Некрасов и А.И. Татаркин [10] представляют методику оценки качества стратегий городов-миллионников, основанную на обратной связи с местным сообществом, выделяя индикаторы доступности, востребованности, наличия каналов обратной связи и удобочитаемости стратегий. И.А. Николаевым, О.С.  Точилкиной, М.А, Николаевым, М.Ю. Махотаевой был проведен эмпирический анализ серии программных документов социально-экономического развития регионов на основе выделения критериев – определение миссии, анализ внешней среды и выбор конкретных стратегических альтернатив [9,10].   Чмышенко Е.В. в своей работе отмечал важность проработки целевых установок в стратегиях, так как на их основе проводиться анализ внешних и внутренних возможностей, перспективных направлений развития. В связи с эти им был проведен оценочный анализ стратегических целей программных документов, в ходе которого было выявлено, что целевые установки не имеют ни количественных, ни качественных оценок, кроме того, они не подразделены на тактические, стратегические, первоочередные и вторичные [20]. Б.А. Райзберг, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов сформулировали четыре комплексных критерия соответствия программно-целевому методу управления [7,13]:

• постановка проблемы, на решение которых нацелена программа, и ее связь с системой целеполагания программы;
• формирование системы целей, задач и мероприятий программы;
• качество организации управления программой;
• механизмы контроля и оценки достижения целей и задач программы, ее эффективности и результативности.

Указанными авторами, после проведенной оценки по всем четырем критериям, были выявлены проблемы: слабой проработки целеполагания, формальный подход при формировании механизмов контроля и оценки достижения целей и задач программы, ее эффективности и результативности; недостаточное внимание к механизмам проработки согласования программных мероприятий с непрограммной деятельностью, а также деятельностью федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.д.

Работы Моссбергерга К., Рисина И.Е., Трещевского Ю.И. [8] (2005), Шахова О.Ф.[15] (2002) посвящены вопросам методического обеспечения обоснованности программ социально-экономического развития территорий. Весьма важным критерием среди прочих представляется направленность на синергию и совместимость с другими направлениями региональной политики, в число которых входит и окружающая среда.

Каждый из представленных методик необходим с позиции рассматриваемой проблемы (результативности стратегий, обоснованности, инновационности, полноты отражения элементов, эффективности и т.д.), но на данный момент отсутствуют комплексные исследования экологического качества стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, основанные на едином методологическом подходе и инструментарии оценки.

Методика оценки экологического качества стратегий

Разработка методики основана на следующих положениях.

• Процесс оценки может быть, как внешним, так и внутренним обязательным в соответствии с законодательством, так и инициативным.
• Оценочный блок включает в себя параметры оценки, которые в свою очередь подразделяются на критерии оценки (К1, К2, К3…К10). Выбор параметров и индикаторов оценки производился на основе анализа передовых международных и отечественных исследований в области стратегического управления.
• Качественный анализ основывается на методе количественной интерпретации, содержащих 10 критериев, включенных в 5 блоков оценивания (в целом определяют структуру стратегии), отражающих экологическое качество стратегий (табл.1).

Таблица 1 — Параметры и индикаторы оценки качества стратегий

• Диапазон измерения характеристик свойств экологического качества стратегии разбивается на интервалы, каждому из которых присваивается определенная оценка – от 0 до 1. С отсутствием какого-либо значения критерия оценка уменьшается на 0,2 значения.
• Для оценки была использована интервальная шкала с диапазоном от 0 до 1. Экспертные оценки, полученные отдельно по каждому из критериев, суммируются между собой внутри одного критерия, что в последующем нам позволит найти среднее арифметическое значение.
• Результаты полученных оценок по каждому из 10 критериев позволяет получить качественную оценку экологической состоятельности исследуемого объекта, в соответствии с которым выстраивается рейтинг регионов
• В качестве одних их условий оценки является установление обратной связи как процесс контроля, направленный на выявление степени фактического исполнения выработанных рекомендаций, а также оценку адекватности принятых мер и ресурсов, осуществляемый через систему отчетности.

Таким образом, использование предложенного метода позволит повысить качество принимаемых стратегических решений по вопросам эколого-ориентированного социально-экономического развития регионов.

Апробация методики на примере субъектов Уральского федерального округа

Разработанная методика апробирована на стратегиях социально-экономического развития субъектов Уральского федерального округа (табл. 2).

Таблица 2 — Оценка экологического качества стратегий социально-экономического развития субъектов Уральского федерального округа

Анализ результатов оценки показал, что в Уральском федеральном округе по К1все стратегии содержат экологические разделы с анализом экологической ситуации, однако лишь в Тюменской области и в Ямало-Ненецком автономном округе выявлены высокие значения –0,8≥0,99 (1).

По К2 выявлен высокий показатель лишь по Тюменской области – 0,8≥0,99 (1).  Содержание критерия касается степени включения в анализ проблем и тенденций регионального развития экологических статистических  данных, наряду с социально-экономическими.

По К3 – степени разработанности  комплексной оценки факторов (природоресурсных/экологических), оказывающих влияние на социально-экономическое положение региона –  высокие баллы 0,8≥0,99 (1)набрали лишь Тюменская область и Ханты-Мансийский автономный округ.

По К4  – методичности структурирования оценки экологических возможностей и ограничений социально-экономического развития регионов четыре субъекта Уральского федерального округа (Свердловская, Курганская, Тюменская область и ХМАО) набрали максимальное количество баллов – 0,8≥0,9(1).

По К5  – определенность экологических ограничений в сценарных условиях социально-экономического развития субъекта выявлена в стратегии Тюменской области, но количество баллов в интервале 0,2≥0,39 характеризуетнезначительность экологической состоятельности, так как характеристики методов учета экологического фактора не соответствуют фактическому социально-экономическому положению региона.

По К6  – в четырех субъектах Уральского федерального округа  (Свердловская, Курганская, Челябинская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округ), представленные приоритетные направления, цели, задачи набрали максимальное количество баллов в интервале 0,8≥0,99 (1), лишь в Тюменской области 0,6≥0,79 –экологическая состоятельность положений признана, однако при этом имеются неиспользованные возможности для ее дальнейшего улучшения, что требуется увязки  методов учета экологического фактора с комплексной оценкой ожидаемых социально-экономических результатов в структуре раздела стратегии.

По К7 – по трем субъектам выявлено максимальное значение (0,8≥0,99 (1)) – по Челябинской, Курганской области и Ямало-Ненецкому автономному округу.

По К8 – раскрывающего содержание государственных мер управления по выявлению и реабилитации зон и центров экологической опасности, выявлено в двух регионах Уральского федерального округа: Челябинской области и Ханты-Мансийского автономного округа, значение которых расположено в интервале 0,2≥0,39, однако экологическая состоятельность данных положений в стратегии незначительна.

По К9 – обосновывающий включенность в механизмы реализации стратегий регионов экологических программ, не выявлен ни по одному из регионов Уральского федерального округа.

По К10 – по Свердловской, Челябинской, Курганской и Тюменской области отмечен высокий уровень экологической нагрузки на окружающую среду. Однако экологические показатели и индикаторы социально-экономической эффективности Стратегии выявлены не во всех регионах. Самое большое количество экологических показателей представлено в стратегии Свердловской области. Значение в интервале 0,6≥0,79 показывает на экологическую состоятельность положений по данному критерию, однако выявлены неиспользованные возможности для ее дальнейшего улучшения. С меньшим количеством баллов в рейтинге расположен Ханты-Мансийский автономный округ  — значение баллов располагается в интервале 0,4≥0,59 (в целом, экологически состоятельность  недостаточна).

Заключение

В целом, предложенный алгоритм формирования экологического компонента в стратегиях субъектов РФ необходим для интеграции экологического фактора в социально-экономический процесс развития.
Кроме того, Согласно Государственному докладу о состоянии окружающей среды в регионах, по объемам выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух лидируют Тюменская, Кемеровская и Свердловская области, а также Красноярский край и Ханты-Мансийский автономный округ.  По информации Росгидромета данные территории характеризуются как обладающие высоким и очень высоким уровнем загрязнения окружающей среды для проживания населения. Кроме того, в перечень регионов, на долю которых приходится 87% от всего объема образовавшихся отходов по стране, включены также и субъекты Уральского федерального округа – Свердловская и Челябинская область.

В связи с данным обстоятельством, общую систему целевых индикаторов реализации стратегии следует дополнить экологическими показателями, характеризующими развитие субъектов РФ на основе комплексной оценки вклада экологического фактора в экономику и социальную сферу субъекта РФ. Данное положение отражает уровень результативности реализации стратегии. Результат, в данном исследовании, имеет качественную характеристику, представляемую как — достижение целей и задач, выработанных мер, направленных на экологически сбалансированное социально-экономическое развитие региона при использовании методов учета экологического фактора, в условиях выработанных организационных, нормативно-правовых и иных ресурсов, направленных на реализацию стратегии.