Актуальные проблемы реализации права на осуществление населением местного самоуправления в муниципальных образованиях Нижегородской области
Current problems of the realization of the right for the implementation of local self-government by the population in the municipal formations of the Nizhny Novgorod region
Авторы
Аннотация
Данная статья раскрывает ряд актуальных проблем реализации права на осуществление населением местного самоуправления применительно к муниципалитетам Нижегородской области. Авторами осуществляется анализ и характеристика текущих проблем, приводятся возможные пути и способы их решения.
Ключевые слова
право на осуществление местного самоуправления, местное самоуправление, формы местного самоуправления, Нижегородская область.
Финансирование
Работа выполнена в рамках мероприятия MMT-2021: II Международный конкурс научных статей молодых исследователей «Modern Management Technology 2021» (Наука и образование on-line)
Рекомендуемая ссылка
Седых Дмитрий Вячеславович, Седых Анастасия Юрьевна. Актуальные проблемы реализации права на осуществление населением местного самоуправления в муниципальных образованиях Нижегородской области // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №2 (95). Номер статьи: 9501. Дата публикации: 02.05.2021. Режим доступа: https://sovman.ru/article/9501/
DOI 10.24412/2226-9339-2021-295-1
Authors
Abstract
This article reveals a number of current problems of the realization of the right to implementation of local self-government by the population in relation to the municipalities of the Nizhny Novgorod region. The authors analyze and characterize current problems, provide possible ways and means of solving them.
Keywords
the right for implementation of local self-government, local self-government, forms of local self-government, Nizhny Novgorod region.
Project finance
The work was carried out within the framework of the event MMT-2021: II International competition of scientific articles for young researchers "Modern Management Technology 2021" (Science and education on-line)
Suggested citation
Sedykh Dmitriy Vyacheslavovich, Sedykh Anastasia Yurievna. Current problems of the realization of the right for the implementation of local self-government by the population in the municipal formations of the Nizhny Novgorod region // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №2 (95). Art. # 9501. Date issued: 02.05.2021. Available at: https://sovman.ru/article/9501/
Введение
В настоящее время право на осуществление местного самоуправления является одной из важнейших основ правового государства. В то же время всё более актуальными становятся проблемы, связанные с осуществлением населением данного права, что обусловлено ростом интенсивности деятельности по повышению уровня правовой осведомленности населения Российской Федерации. Вовлечение граждан в политическую жизнь государства, развитие институтов народовластия и представительной демократии вызывают существенное повышение значимости институтов местного самоуправления и процедур его осуществления. Данные процессы обуславливают потребность в тщательном контроле над соблюдением законодательства, а прежде всего – основ права на осуществление местного самоуправления.
Местное самоуправление в современной Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций [1].
Результаты исследования
В настоящее время институты местного самоуправления активно развиваются, в том числе появляются новые и совершенствуются существующие формы реализации права на осуществление населением местного самоуправления. Однако существует ряд проблем, с которыми сталкивается население в данной сфере. Применительно к муниципальным образованиям Нижегородской области, можно выделить следующие.
Рисунок 1. Проблемы реализации права на осуществление населением местного самоуправления в муниципальных образованиях Нижегородской области
1. Несовершенство правового регулирования.
Несовершенство правового регулирования во многом снижает эффективность различных институтов и вызывает множество вопросов на практике. На региональном и местном уровнях несовершенство правового регулирования кроется, в основном, в регламентировании отдельных аспектов права на осуществление местного самоуправления. Так, например, в Нижегородской области принят ряд законов, регулирующих отдельные формы участия населения в местном самоуправлении (отзыв депутата представительного органа, опрос граждан, староста сельского населённого пункта и т.д.), однако некоторые важные аспекты так и не были отражены в региональном законодательстве (например, самообложение граждан). В то же время на местном уровне среди муниципалитетов Нижегородской области наблюдается неоднородность правового регулирования. Например, вопрос отзыва депутата и иных публичных выборных лиц достаточно хорошо проработан в уставах таких муниципальных образований, как г. Арзамас, г. Дзержинск и др., но в то же время в ряде муниципалитетов регулирование либо весьма поверхностное, либо вовсе отсутствует (г. Нижний Новгород, Балахнинский муниципальный район и др.).
Вопрос самообложения граждан не разработан достаточно ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровнях, что вызывает много неясностей при применении данной процедуры. Исследователями выделяются такие проблемы данного института, как отсутствие механизма экономического обоснования таких платежей, игнорирование фактической платёжеспособности граждан, отсутствие механизмов принуждения, возможное нарушение принципов самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов [9, С.95-96]. Также поднимаются вопросы эффективности данной процедуры в связи с задействованием средств на проведение соответствующего референдума, коллизий Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в ст.56, рассматривая средства самообложения граждан, одновременно говорит и о жителях муниципального образования, и о гражданах, в то время как эти две категории имеют разный субъектный состав [6, С.87-88]. При этом региональное и местное законодательство Нижегородской области данные проблемы не разрешает.
Подобное положение дел во многом сводит на нет эффективность применения некоторых форм участия населения в местном самоуправлении, приводит к их неиспользованию и отмиранию. Так, например, в Нижегородской области за последние несколько лет не проводились отзывы публичных выборных лиц (и такая ситуация характерна для большинства регионов России). Что касается самообложения, то в 2018 году оно использовалось только в 12 муниципальных образованиях, и эта цифра меньше, чем во многих других регионах.
Для дальнейшего развития и распространения разнообразных форм участия населения в местном самоуправлении необходимо заполнить текущие пробелы в законодательстве различных уровней, скорректировать правовое регулирование отдельных проблемных аспектов. Особенное внимание следует уделить законодательству на местном уровне, так как именно он наиболее приближен к населению, может более специфично учитывать его проблемы и потребности.
2. Проблемы, связанные с реализацией других форм участия населения в местном самоуправлении.
Одним из проблемных аспектов являются формы участия населения в местном самоуправлении, не предусмотренные федеральным законодательством. Существенным плюсом законодательства о местном самоуправлении является сам факт признания их легитимными. Объективно, предусмотренные законом формы не могут отображать всего многообразия возможного взаимодействия жителей и местной власти, вариантов участия населения в управлении муниципальным образованием, учитывать специфику конкретных регионов и муниципалитетов. К тому же, возникающие на местах формы могут быть в дальнейшем восприняты федеральным законодательством и, соответственно, получить шанс на более широкое распространение, как это произошло с институтом сельских старост. Однако нельзя не отметить, что данный вопрос плохо проработан как в праве, так и в науке. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящает другим формам всего одну статью, которая признаёт такие формы возможными и правомерными при условии соблюдения принципов законности и добровольности и обязывает органы власти и должностных лиц содействовать их развитию. Данная статья не определяет, например, должны ли они быть закреплены в нормативных актах региона и муниципалитета или могут существовать де-факто, не раскрывает, как ввести данные формы в правовое поле, чтобы они могли в действительности считаться формами реализации права на осуществление местного самоуправления и защищаться законом. Наука тоже не даёт ответов на многие вопросы. И, в целом, можно отметить достаточно слабый уровень разработки этого вопроса в научной литературе. Возможно, именно эти факторы влияют на то, что другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не приобретают широкого распространения.
Рассматривая опыт Нижегородской области, можно отметить, что в ней используется далеко не весь потенциал, заложенный законодателем в другие формы участия в местном самоуправлении. В ряде муниципальных образований существует такая форма, как наказы избирателей, но не везде она выведена на правовой уровень. Ресурс Российской общественной инициативы остаётся практически невостребованным. Отчёты депутатов перед избирателями в формате обоюдного диалога тоже не распространены. В то же время некоторые формы могут показаться излишними, слишком схожими по признакам с уже существующими. В таком ключе можно говорить, например, о депутатских слушаниях, существующих как форма в г. Нижнем Новгороде.
Решая вопрос о повышении эффективности других форм участия населения в местном самоуправлении, стоит, прежде всего, задуматься о конкретизации соответствующих правовых норм. Федеральный закон необходимо, по крайней мере, дополнить положениями о статусе других форм, их закреплении в нормативных актах, правовой защите. Необходима также популяризация данных форм, активное способствование их развитию. В настоящее время на территории Нижегородской области уже успешно существуют и развиваются некоторые из них (наказы избирателей в г. Кулебаки, г. Лысково, г. Городец; совещательные общественные органы в г. Нижний Новгород, г. Бор и др.). В данном случае для муниципальных образований было бы уместно пользоваться опытом других муниципалитетов области в целях совершенствования правового регулирования.
3. Проблемы проведения местных референдумов
Не менее значимыми являются вопросы, связанные с проведением местных референдумов в Нижегородской области. Так, анализ законодательства, регулирующего порядок организации и проведения местных референдумов, позволяет заметить, что выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей, однако путь к его проведению содержит множество препятствий [5, С.46]. Например, в поддержку инициативы о проведении подобного референдума в Нижнем Новгороде инициативной группе граждан потребуется собрать 5% подписей от числа участников референдума в срок, ограниченный 20-ю днями, что представляется крайне непростой задачей.
Также достаточно широкая нормативная база, регламентирующая порядок организации и проведения местных референдумов, не гарантирует отсутствие затруднений в ходе практического использования данного института. Подобный фактор сопряжен с нежеланием властей самостоятельно инициировать проведение референдума и наличием дефектов в его правовом регулировании [8, С.13].
В целях совершенствования порядка организации и проведения местных референдумов предполагается возможным смягчение препятствий, излагаемых в отношении инициативных групп граждан, собирающих подписи в поддержку организации и проведения местных референдумов. Подобного результата можно добиться, например, снижением необходимого числа подписей в поддержку проведения референдума или увеличения временного промежутка, предоставляемого на подобный сбор, что значительно увеличит шансы на проведение референдумов в соответствии с непосредственным волеизъявлением граждан.
4. Объективные недостатки института отзыва публичных выборных лиц местного самоуправления.
Эффективность данного института уже давно ставится под сомнение многими исследователями. В первую очередь выделяется достаточно размытый характер правовых норм, регулирующих данную процедуру. На федеральном уровне право отзыва выборных публичных лиц установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако посвящённая ему ст.24 не даёт никаких конкретных указаний относительно процедуры отзыва, повлёкших его оснований и других важных аспектов. По замыслу законодателя данные нормы должны быть детализированы в муниципальных актах, однако на практике этого не происходит. В большинстве уставов муниципальных образований либо скопированы положения федерального закона, либо подобные нормы и вовсе отсутствуют. Вызывает критику и формулировка закона, предусматривающая, что основаниями для отзыва могут быть только конкретные противоправные решения и действия (бездействия) отзываемого. Также необходимо их подтверждение в судебном порядке. Такой подход критикуют, в частности, Великанов К.В. и Колдубай Д.В., говоря о том, что в положении не уточняется, стоит ли причислять сюда любые противоправные действия лица или только те, что непосредственно связаны с осуществлением его обязанностей. Также, по их мнению, не ясен смысл обязательности судебного подтверждения [4, С.53-54].
В муниципальных образованиях Нижегородской области в этой сфере также есть значительные пробелы. Так, в г. Нижнем Новгороде нормы об отзыве депутата городской Думы были внесены только в 2020 году. Их вступление в силу связано с прекращением Думой текущего созыва своих полномочий, то есть, отозвать по ним можно будет только вновь избранных депутатов на очередных выборах. При этом стоит отметить, что принимаемые положения не содержат какой-либо конкретики. Основания отзыва депутата не конкретизированы, данная норма попросту копирует федеральный закон. Специфическая процедура отзыва также не указывается, в норме содержатся только ссылки на соответствующие федеральные и областные законы. Также в Уставе не сказано ни слова об инициативной группе и количестве подписей, необходимых для назначения голосования [2].
Устав г. Дзержинска, хоть и содержит гораздо более развёрнутые положения относительно отзыва депутата, также не может считаться идеальным в этом плане. Так, например, он неоправданно сужает основания для отзыва, ограничивая их лишь уголовно наказуемыми деяниями [3].
В некоторых муниципальных образованиях (Балахнинский муниципальный район, Сергачский муниципальный район и др.) подобные нормы в Уставах и вовсе отсутствуют.
Спорным является и требование Федерального закона о необходимом минимальном количестве голосов избирателей. Это отмечает, в частности, Митрохина Я.А. [7, С.98]. Согласно закону, депутат может быть отозван, только если за его отзыв проголосовало не менее половины зарегистрированных избирателей. В современных российских реалиях данная норма кажется весьма несправедливой. Отмечается низкая гражданская активность населения, особенно, на местном уровне. Явка на выборы и голосования остаётся достаточно низкой, что фактически сводит на нет всю эффективность такого института, как отзыв выборного лица местного самоуправления. Эта и остальные описанные проблемы препятствуют реализации гражданами.
Проблема сомнительной эффективности института отзыва выборных лиц местного самоуправления имеет распространение на всей территории Российской Федерации, в том числе и в муниципальных образованиях Нижегородской области. В первую очередь это связано с несовершенством соответствующих правовых норм на федеральном уровне. В целом, муниципалитетам предоставляются слишком широкие полномочия по установлению оснований отзыва и его процедуры. В данном случае это влечёт за собой лишь возможные разночтения закона, свободную интерпретацию его норм и не способствует востребованности этого, без сомнения, важного института. Многие исследователи сходятся на том, что данные аспекты должны быть урегулированы на федеральном уровне, в том числе, принятием специального закона. Однако представляется возможным, в том числе, и не принимать отдельный закон, а внести соответствующие уточнения в уже существующие нормативные. Предполагается, что принятие такого закона или внесение изменений будут способствовать единообразию применения данной процедуры и минимизации риска возможных нарушений как прав выборных лиц местного самоуправления, которые могут быть отозваны, так и права граждан на участие в местном самоуправлении.
В целом можно отметить и положительный опыт регулирования данного института уставами муниципальных образований Нижегородской области. Так, она достаточно подробно описывается в Уставе г. Арзамаса. В частности, в нём указываются конкретные действия депутата, которые могут послужить основаниями для его отзыва, например, систематическое невыполнение обязанностей без уважительных причин, нарушение принципов и норм международного права, а также норм российских, областных и городских правовых актов и т.д. Также Устав содержит положения о порядке выдвижения инициативы проведения голосования, сборе подписей в её поддержку и их количестве.
Достаточно подробное регулирование можно обнаружить и в других муниципальных образованиях – г. Дзержинск, Дивеевский муниципальный район и др. Однако наиболее оптимальным решением является федеральное регулирование данного вопроса.
Также необходимо обратить внимание законодателя на минимальный порог голосов для отзыва лица. Идеальная стратегия в данном случае состоит в повышении гражданской активности населения, более энергичном его вовлечении в процесс местного самоуправления, развитии гражданской позиции. Однако на практике это составляет очередную проблему при реализации права на местное самоуправление. Поэтому в текущих условиях было бы разумнее пересмотреть минимальный порог, возможно, сделав его более гибким, коррелирующим с явкой на соответствующие выборы и числом голосов, поданных за данного кандидата. В связи с отсутствием на муниципальных выборах подобного порога такое решение кажется наиболее справедливым.
Выводы
Подводя итог, можно сказать, что в настоящее время имеется много положительных тенденций относительно реализации права на участие населения в местном самоуправлении. На территории муниципальных образований Нижегородской области имеется значительный потенциал для развития разнообразных форм осуществления местного самоуправления. Однако зачастую он не используется в полной мере, в результате чего страдает эффективность местного самоуправления и снижается степень участия в нём населения. Для решения существующих проблем необходимо комплексное реформирование законодательства всех уровней – устранение пробелов и коллизий, совершенствование правового регулирования.
Читайте также
Библиографический список
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ : принят Гос. Думой 16 сент. 2003 г. : одобрен Советом Федерации 24 сент. 2003 г. : [с изм. и доп. от 24.04.2020 г.]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс». Загл. с экрана (дата обращения 13.04.2021)
- О внесении изменений в Устав города Нижнего Новгорода [Электронный ресурс] : реш. Гор. Думы г. Нижнего Новгорода от 29 янв. 2020 г. № 21. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс». Загл. с экрана (дата обращения 13.04.2021)
- Устав городского округа город Дзержинск [Электронный ресурс] : утверждён Гор. Думой г. Дзержинска 26 дек. 2005 г. : [с изм. и доп. от 27.04.2017 г.]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс». Загл. с экрана (дата обращения 13.04.2021)
- Великанов, К.В. Проблемы совершенствования организационно-правового механизма отзыва депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления / К.В. Великанов, Д.В. Колдубай // Территория науки. 2017. №3. С.52-56
- Гранкин, И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне / И.В. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. 2012. №7. С.44-47
- Гришина, Т.М. Самообложение населения в России: проблемы реализации и перспективы развития / Т.М. Гришина // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2019. №2. С.83-93
- Митрохина, Я.А. Проблемы реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления на современном этапе / Я.А. Митрохина // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2017. №4. С.96-101
- Толстик, В.А. Референдум в России: основы, опыт, критика / В.А. Толстик, Н.А. Трусов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. №24. С.9-14
- Уксусов, В.В. Муниципальное образование как субъект финансового права: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.04 / Уксусов Василий Васильевич. М., 2016. 201 с.
References
- On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation [Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii]: Feder. the law of 6 oct. 2003 No. 131-FZ: adopted by the State. Duma 16 Sept. 2003: approved by the Federation Council on 24 Sept. 2003: [as amended. and add. from 04.24.2020]. Access mode: SPS “ConsultantPlus”. Title from the screen (date of access 13.04.2021)
- On amendments to the Charter of the city of Nizhny Novgorod [O vnesenii izmeneniy v Ustav goroda Nizhnego Novgoroda]: resh. Mountains. Duma of Nizhny Novgorod from January 29. 2020 No. 21. Access mode: SPS “ConsultantPlus”. Title from the screen (date of access 13.04.2021)
- Charter of the urban district of the city of Dzerzhinsk [Ustav gorodskogo okruga gorod Dzerzhinsk]: approved by Gor. Duma of Dzerzhinsk on December 26. 2005: [as amended and add. from 04/27/2017]. Access mode: SPS “ConsultantPlus”. Title from the screen (date of access 04/13/2021)
- Velikanov, K.V. Problems of improving the organizational and legal mechanism for recalling deputies of the representative body of the municipal formation, elected officials of local government [Problemy sovershenstvovaniya organizatsionno-pravovogo mekhanizma otzyva deputatov predstavitel’nogo organa munitsipal’nogo obrazovaniya, vybornykh dolzhnostnykh lits mestnogo samoupravleniya]/ K.V. Velikanov, D.V. Koldubai // Territory of Science. 2017. No. 3. Pp. 52-56
- Grankin, I.V. Legislative support of direct democracy at the municipal level [Zakonodatel’noye obespecheniye pryamoy demokratii na munitsipal’nom urovne]/ I.V. Grankin // Constitutional and municipal law. 2012. No. 7. Pp. 44-47
- Grishina, T.M. Self-management of the population in Russia: implementation problems and development prospects [Samooblozheniye naseleniya v Rossii: problemy realizatsii i perspektivy razvitiya]/ T.M. Grishina // Bulletin of the Moscow State Regional University. Series: Jurisprudence. 2019. No. 2. S.83-93
- Mitrokhina, YA.A. Problems of the implementation of the recall of elected officials of local government at the present stage [Problemy realizatsii otzyva vybornykh lits mestnogo samoupravleniya na sovremennom etape]/ Ya.A. Mitrokhina // Bulletin of the South Ural State University. Series: Right. 2017. No. 4. S.96-101
- Tolstik, V.A. Referendum in Russia: Foundations, Experience, Criticism [Referendum v Rossii: osnovy, opyt, kritika]/ V.A. Tolstik, N.A. Trusov // Legal Science and Practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2013. No. 24. P.9-14
- Uksusov, V.V. Municipal formation as a subject of financial law [Munitsipal’noye obrazovaniye kak sub”yekt finansovogo prava]: dis. … Cand. jurid. Sciences: 12.00.04 / Uksusov Vasily Vasilievich. M., 2016.201 p.
