Реализация проектов государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях

Проблема экономического развития территории стоит сейчас перед каждым муниципальным образованием. Одной из форм инициализации экономических импульсов экономического развития является привлечение частных инвестиций в реализации инфраструктурных инвестиционных проектов в рамках муниципальных образований.

Проекты муниципально-частного партнерства (МЧП-проекты) являются одной из форм развития государственно-частного партнерства с иерархическим разделением уровня ответственности, рисков по реализации проектов и экономических выгод, которые могут быть получены при реализации проектов муниципально-частного партнерства.

Нормативно-правовое обеспечение МЧП-проектов

Разграничивая государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство следует определить, что для ГЧП характерно использование инструментов софинансирования по уровням бюджета федерального значения и бюджетов субъектов федерации, для МЧП – софинансирование исключительно из бюджетов муниципальных образований. Одновременно с этим выбор форм соглашений по реализации МЧП-проектов будет определить уровень риска и уровень ожидаемого дохода, находящихся в прямой зависимости.

В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП можно назвать:

• договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ.
• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
• Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»;
• Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»;
• Постановление Правительства РФ от 24.08.2006 № 516 «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»;
• Постановление Правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ;
• Постановление Правительства РФ от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».

На уровне субъектов федерации можно выделить ряд наиболее значимых нормативно правовых актов, регламентирующих реализацию ГЧП:

• Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»;
• Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области»;
• Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»;
• Закон Челябинской области от 24.09.2009 № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве»;
• Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае»;
• Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области»;
• и другие.

Обзор нормативных документов позволяет сформулировать целостное понятие государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

Среди нормативных правовых актов, определяющих принципы и основы реализации муниципально-частного партнерства можно выделить следующие:

• Положение об участии городского округа «город Махачкала» в муниципально-частных партнерствах;
• Положение об общих принципах организации муниципально-частного партнерства в городе Набережные Челны;
• Постановление Главы города Махачкалы от 05.03.2008 № 430 «О муниципально-частных партнерствах»;
• План мероприятий по развитию частно-муниципального партнерства в городе Иркутске на 2010 год;
• План действий по развитию частно-муниципального партнерства в муниципальном образовании «город Черемхово» [Иркутская область] на 2009 год.

Отсутствие комплексного нормативно-правового документа, способного интегрировать инструменты государственно-частного и муниципально-частного партнерства значительно усложняет процесс создания и управления проектами подобного плана, что в свою очередь затрудняет экономическое и социальное развитие муниципальных образований.

Вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП и МЧП на федеральном уровне является дискуссионным вопросом. В настоящее время до сих пор среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона.

По разбросу мнений, ученых и практиков можно условно разделить на две основные категории: сторонников принятия закон «Об  участии органов государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова) некоторые из которых считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП и МЧП (Д.Царев, А.Иванюк).

Основной аргумент оппонентов принятия закона о ГЧП, заключается в том, что, по мнению указанной группы авторов, действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и МЧП, и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты.

В то же время любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП и МЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов и МЧП-проектов в России»[1].

По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм»[2].

По мнению авторов, положения о концессионных соглашениях могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ. В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП»[2].

Управление МЧП-проектом

Отдельный вопрос – это регулирование  МЧП-проектов. Как термин «муниципально-частное партнерство» представляет собой взаимовыгодное сотрудничество муниципального образования (сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа) с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации значимых инфраструктурных, инвестиционных проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Участие в муниципально-частных партнерствах осуществляется в целях создания (строительства, реконструкции) и (или) эксплуатации объектов соглашения, к которым можно отнести следующие основные направления:

• транспортная инфраструктура и транспорт общего пользования;
• система коммунального хозяйства, включая объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, а также объекты обеспечения функционирования и благоустройства жилищного и нежилого фонда на территории муниципального образования;
• объекты энергоснабжения, включая энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения энергии;
• объекты подвижной и стационарной связи и телекоммуникаций муниципальной собственности;
• объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в системе муниципального здравоохранения;
• объекты образования, воспитания, культуры и иные объекты социально-культурного и социально-бытового обслуживания;
• объекты, используемые для осуществления туризма, рекреации и спорта.

Подобные МЧП-проекты способных обеспечить на длительную перспективу стабильный экономический рост муниципальных образований через увеличение показателей занятости населения, развития торговли, увеличение спроса на бытовые услуги и т.п.

Для формирования модели управления проектами муниципально-частного партнерства необходимо определить исходное базисное понятие «проект». Существуют различные трактовки проектов, некоторые их них приведены в таблице 1.

Таблица 1 – Ряд определений понятия «проект»

Анализ трактовок понятия «проект» позволяет сделать вывод, что в общем виде МЧП-проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения поставленных целей с установленными требованиями к качеству результата в течение заданного времени и при установленном бюджете.

Первым этапом в системе организации и управления МЧП-проектом является этап выбора альтернатив и основных направлений создания МЧП-проекта. Регламент работы по подготовке и реализации проектов МЧП-проектов включает закрепление технических процедур инициации и реализации проекта (конкурсных процедур, процедур формирования программы проектов МЧП, взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д.); обозначение условий, требований и механизмов инициации и реализации проектов (требования к разработке проекта, формы документов, критерии отбора проектов для реализации на основе МЧП).

Для проведения первого этапа необходимо выявить проблемы и определить потенциал территории. Схема проведения данного этапа представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 – Схема формирования инвестиционной политики МО по реализации МЧП-проектов

Наиболее распространенной формой создания МЧП- и ГЧП-проектов в России является концессия. Концессия подразумевает, что концедент (государство или муниципалитет) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств. В случае отсутствия вовлечения в партнёрство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнёра правом ведения определённого бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежат публично-правовому образованию.

Схема организации концессионного соглашения в рамках муниципального образования представлена на рисунке 2.

Рисунок  2 – Экономико-правовая схема реализации МЧП-проектов через форму концессии

Управлением МЧП-проектом подразумевает целенаправленную деятельность по созданию нового продукта, новой услуги или достижению нового результата, а также расширению имеющихся возможностей по оказанию услуг, реализации товаров в условиях ограниченных ресурсов и за определенное время для целей удовлетворения потребности в определенных благах. При этом природа самого создаваемого «продукта» не имеет особого значения: это может быть строительство нового здания или реструктуризация какого-либо объекта, разработка новой услуги.

В структуре управления  МЧП-проектом можно выделить ряд основных структурообразующих элементов, их взаимосвязь представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 – Взаимосвязь управления МЧП-проектами и функционального управления

Основным  средством  механизма  управления МЧП-проектами является программно-целевой метод управления, в соответствии с которым создан ряд межгосударственных, федеральных, региональных, отраслевых и объектных целевых программ. Каждая из них представляет собой комплекс взаимоувязанных ГЧП- и МЧП-проектов. Их реализация происходит на базе общей концепции управления проектами.

Основу концепции составляет взгляд на проект как на изменение исходного состояния любой системы, связанное с затратой времени и средств. Процесс этих изменений, осуществляемых по заранее разработанным правилам в рамках бюджета и временных ограничений, и составляет сущность этой синтетической дисциплины. Такой подход позволяет свести все изменения в экономике и управлении, к системе инвестиционных про­ектов, а управление ими – к управлению инвестициями, формировании инвестиционной политики муниципального образования, субъекта федерации и, в конечном итоге, государства в целом.

В современных условиях совокупность методов и средств управления МЧП-проектами представляет собой сложную методологию управления инвестициями в рамках территории, позволяющую: осуществить анализ инвестиционного рынка и сформировать инвестиционный портфель МО с его оценкой по критериям доходности, риска и ликвидности; оценить эффективность инвестиций с учетом факторов риска и неопределенности в рамках обоснования инвестиций и сформированного бизнес-плана реализации МЧП-проекта; разработать стратегию формирования инвестиционных ресурсов МО с оценкой общей потребности в инвестиционных ресурсах, целесообразности использования привлеченных и заемных средств; произвести отбор и оценку инвестиционной привлекательности конкретных МЧП-проектов; оценить инвестиционные качества отдельных финансовых инструментов и отобрать наиболее эффективные из них; осуществить планирование и оперативное управление реализацией конкретных инвестиционных проектов и программ; организовать процедуру закупок и поставок, а также управление качеством МЧП-проекта; обеспечить эффективное осуществление инвестиционного процесса, включая управление изменениями и подготовку решений о своевременном закрытии неэффективных МЧП-проектов как с экономической, так и с социальной стороны; организовать завершение проекта.

Организационная схема управления МЧП-проектом представлена на рисунке 4.

Рисунок 4 – Управлением МЧП-проектом

Грамотное и эффективное управление МЧП-проектами несомненно позволит реализовать те преимущества, которые имеются у муниципальных образований. Комплекс преимуществ реализации МЧП-проектов  можно разделить на два уровня и представить следующим образом:

• Для муниципального образования:
  • положительный бюджетный и социально-экономический эффект (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта),
  • привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования,
  • перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов,
  • оплата предоставляемых частным сектором услуг с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству,
  • привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом),
  • отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта.
• Для частного бизнеса:
  • административное и политическое содействие государства в реализации проекта,
  • разделение рисков с государством,
  • гарантии со стороны государства: минимальной доходности; возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта; частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта,
  • возможность привлечения долгового финансирования
  • затраты на проект в установленной доле,
  • сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной или управляющей компании.

Однако, наличие преимуществ от использования модели ГЧП- и МЧП-проектов, ничуть не уменьшает риски, с которыми сталкиваются как муниципальные образования, так и частный бизнес.

На сегодняшний день важнейшее препятствие на пути развития проектной практики МЧП в сфере инфраструктуры – это  неспособность муниципальных образований, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов.
Другое основное препятствие для развития МЧП-практики – отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП- и МЧП-инструментарием и вкладывающих средства в инфраструктурные проекты.

Кроме этих препятствий можно выделить: отсутствие подготовленных инфраструктурных проектов, ограничения в долгосрочных кредитах на финансовом рынке, несовершенство законодательной базы, отсутствие возможности предоставления бюджетных гарантий (поступления платежей инвестору), проблема обеспеченности региональных бюджетов (нехватка средств для проектов), дефицит компетентных кадров, конфликт полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления (обособленность муниципальных органов управления). В качестве важной проблемы можно отметить отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики ГЧП и МЧП в отдельных сферах.

Заключение

В качестве рекомендаций на основании изложенного можно выделить следующие направления для развития ГЧП- и МЧП-проектов в России:

• Дальнейшее формирование общей институциональной среды развития ГЧП.
• Усовершенствование законодательной базы и расширение правоприменительной практики. Развитие региональной законодательной базы.
• Создание единого государственного органа по вопросам ГЧП, выработка единой концепции развития ГЧП в России.
• Создание «центров компетенций» — организационных структур по инициированию и управлению проектами ГЧП, в том числе в регионах.
• Проведение информационной и образовательной работы в рамках продвижения ГЧП. Решение кадровой проблемы.

Наряду с этим, нельзя оставить без внимания такие вопросы как подготовка специалистов в области концессионного законодательства, создание более приятного общественного мнения для передачи общественному сектору функций владения и пользования объектами государственной муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому типу хозяйственных отношений.

От того, насколько полной и непротиворечивой будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Развитие государственно-частного партнерства и, как одной из форм муниципально-частного партнерства,  позволит диверсифицировать экономику в соответствии со стратегическими целями развития государства и поднять в итоге качество и уровень жизни населения.