Инструменты повышения результативности государственного регулирования земельно-арендных отношений в Украине
Instruments of Enhancing the Effectiveness of State Regulation of Land -lease Relations in Ukraine
Авторы
Аннотация
Повышение результативности государственного регулирования земельно-арендных отношений – актуальная для Украины проблема, которую предложено решать с помощью привлечения ряда институтов гражданского общества. В связи с этим определены элементы общественной экспертизы результатов работы органов публичной власти, функционирующих в сфере указанных отношений.
Ключевые слова
государственное регулирование, повышение результативности, земельно-арендные отношения, институты гражданского общества, общественная экспертиза.
Рекомендуемая ссылка
Помаза-Пономаренко Алина Леонидовна. Инструменты повышения результативности государственного регулирования земельно-арендных отношений в Украине // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №1 (37). Номер статьи: 3706. Дата публикации: 08.01.2014. Режим доступа: https://sovman.ru/article/3706/
Authors
Abstract
Enhancing the effectiveness of state regulation of the land lease relations is an actual problem for Ukraine, which is proposed to solve through the involvement of civil society institutions. In this regard, the elements of public evaluation results of public authorities` operation in the said sphere have been determined.
Keywords
state regulation, enhancing the effectiveness, land-lease relations, institutions of civil society, public evaluation
Suggested citation
Pomaza-Ponomarenko Alina Leonidovna. Instruments of Enhancing the Effectiveness of State Regulation of Land -lease Relations in Ukraine // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №1 (37). Art. # 3706. Date issued: 08.01.2014. Available at: https://sovman.ru/article/3706/
Введение. В современных условиях возрастает значимость инновационных идей по улучшению государственного регулирования земельно-арендных отношений, что вызвано усилением конфликтности интересов социума и государства, негодностью устаревших методов управления, сращиванием власти и бизнеса, большим количеством управляющих органов и др. В связи с этим возникает необходимость поиска новых инструментов, способных обеспечить повышение результативности государственного влияния на указанные отношения. Как известно, одним из таких инструментов являются институты гражданского общества, использование которых на отечественных просторах пока что ограничивается по ряду причин.
Анализ последних исследований и публикаций. Отметим, что разработкой научно-теоретических основ государственного регулирования различных земельных отношений занимались Л. Бойко, В. Боклага, А. Ботезат, А. Дегтярь, А. Евграфов, Д. Карамышев, М. Латынин, А. Мерзляк, А. Мордвинов, В. Пересоляк, Г. Шарый и др. Несмотря на значительный научный вклад таких ученых, без особого внимания остаются вопросы государственно-общественной деятельности в сфере земельно-арендных отношений. Последние, нельзя не отметить, обеспечивают полноценное использование потенциала земли, доступ к труду на ней, ограничение концентрации земли в частной собственности, сохранение историко-культурного наследия земледелия и т. д. Итак, целью нашей статьи является определение роли институтов гражданского общества в повышении результативности государственного влияния на указанные отношения.
Изложение основного материала исследования. По мнению большинства исследователей, гражданское общество имеет сложную внутреннюю структуру, в которую входят компоненты институционального характера. Используя концептуальные основы [3] и нормы правового документа, утвержденного правительством Украины [4], к институтам гражданского общества можем отнести общественные организации, профессиональные и творческие союзы, органы самоорганизации населения, благотворительные фонды и другие непредпринимательские общества, учреждения. Среди этих институтов особое место занимают, в частности, объединения граждан (общественные организации) и органы самоорганизации населения. Это обусловлено тем, что они призваны выражать и способствовать реализации, защите интересов социума и того населения, которое проживает на территории конкретных территориальных общин. Соглашаясь с В. Бульбой [1, с. 236–240], отметим, что органы самоорганизации пока недостаточно развиты и узконаправленны в своей деятельности, поэтому большее внимание следует уделить именно определению роли общественных организаций. Их на отечественных просторах функционирует большое количество, чем непременно стоит воспользоваться, поскольку они уже адаптированы к задачам земельной государственной политики. Речь идет о необходимости консолидации объединений граждан за счет создания национальной общественной сети, в рамках которой целесообразно выделить центральный офис и многочисленную группу региональных и местных отделений. По нашему мнению, центральный офис должен осуществлять: 1) разработку стратегии взаимодействия между объединениями граждан, входящих в такую сеть; 2) утверждение порядка их участия в подготовке и внедрении программ развития различных земельных отношений; 3) обеспечение координации другой деятельности таких объединений. В частности, деятельности связанной с первичной регистрацией, перенаправлением общественными организациями государственным органам обращений, жалоб по земельным вопросам, а также с осуществлением мониторинга за состоянием их рассмотрения с целью увеличения шансов для детального анализа и учета изложенных предложений и замечаний.
Важно, что национальная общественная сеть должна информировать не только социум о своей деятельности и о существенных государственно-правовых нововведениях в сфере исследуемых отношений, но и органы власти, например, о имеющихся или назревающих настроениях общественности. Этот блок задач, считаем, не должен выполняться только при условии получения соответствующих заказов от органов власти, т. к. такие сведения имеют характер необходимой обратной связи. Стоит отметить, что перспективным является, с одной стороны, создание открытой базы данных, в которой бы указывалось количество, содержание предоставленных консультаций, услуг отдельным гражданам-землепользователям и органам власти, а с другой – постоянное размещение на своем сайте, в средствах массовой информации и официальных веб-сайтах органов власти статей, заявлений, видео о проблемных и должным образом решенных вопросах в земельной сфере.
Состав национальной общественной сети, рекомендуем формировать, исходя из вышеприведенных задач, а также с той позиции, что она может помочь в осовременивании форм и методов регулирования земельно-арендных отношений, в исполнении практически-обеспечивающих мероприятий (информационно-просветительных, аналитических, по привлечению международной материально-финансовой поддержки и т. д.), необходимых для завершения земельной реформы. Национальная общественная сеть и ее отделения (офисы) должны заниматься представлением интересов социума и отдельно взятых территориальных общин. Последние, имеют важные стратегические интересы, которые должны быть задекларированы. Следует подчеркнуть, что «в идеале» их вектор развития существенно совпадает с интересами государства. Поддерживаем точку зрения В. Диесперова [2, с. 38], что интересы социума и территориальных общин в земельной сфере направлены на сохранение национальной культуры и традиций, создание стабильного экономического положения, доступ к труду на земле, социальный рост, уменьшение загрязненности земель, развитие местной инфраструктуры и т. д. Выделение общественных и местных интересов, однако, должно проводиться с учетом другой важной составляющей публичной подсистемы интересов – государственных интересов.
Возвращаясь к плану исследования, заметим, что каждое объединение граждан имеет свою организационную структуру, источник финансирования, направление функционирования, формы взаимодействия с органами власти. Кроме того, общей для общественных организаций является несовершенство законодательной базы, регулирующей их деятельность, формальность существования и низкий уровень активности этих организаций, отсутствие поддержки со стороны государственной власти из-за нехватки средств, отрицательный лоббистский характер таких организаций, недостаточная профессионализация их членов, краткосрочность проектов, которые ими реализуются т. п. Выходом из сложившейся ситуации является корректировка соответствующей нормативно-правовой базы Украины и изменение парадигмы мышления в решении указанных проблем. Отметим, что помочь в последнем может включение в состав общественных организаций земельно-экологической направленности политических деятелей. Основанием для такого предложения является то, что гражданское общество – это сфера жизнедеятельности, в которой люди реализуют свои собственные интересы, объединяясь в организации. Как показывает практика, выражение собственных (частных) интересов присуще и политическими деятелями, что не мешает выполнению ними представительской функции. На основании этого, настаиваем, на включении политических деятелей в состав общественных объединений, функционирующих на территории общины, чьи интересы также защищают политические деятели. В таком случае осуществление представительской функции охватывает информационную, коммуникативную, законотворческую и нормотворческую деятельность по земельным вопросам. Например, путем соблюдения требования, что политические деятели разработают определенное количество проектов правовых документов или выступят с инициативой о внесении изменений в ряд уже существующих документов.
Включение политических деятелей в общественные организации должно сопровождаться их поддержкой, в том числе и финансовой. Последнее может вызвать у них (деятелей) устойчивые мотивы, стремление к надлежащему исполнению своих обязанностей. Такая поддержка в чем-то похожа на ту, что им предоставляют политические партии, к которым политики принадлежат. Однако реакция со стороны общественных организаций на ненадлежащее исполнение политическими деятелями представительской функции должна быть быстрее, публичнее и более агрументированой. Учитывая редкость представления общественными организациями интересов социума на местном уровне, рекомендуем, активизировать работу в направлении привлечения в их состав, прежде всего, депутатов местного созыва. Впоследствии практика участия в выборах должна сопровождаться прозрачным положительным лоббированием конкретных предложений через кандидатов в депутаты; это послужит толчком для повсеместного ее использования на всех госуровнях.
Такие нововведения должны улучшить состояние взаимодействия общественности с органами государственной власти в сфере земельно-арендных отношений и обеспечить ослабление кризисной атмосферы в обществе. Однако на этом не стоит останавливаться; следует увеличить реальное участие объединений граждан в проведении экспертиз законопроектов, организации общественных действий – семинаров, конференций, информативных акций, форумов, дебатов, опросов, а также привлечение некоммерческих организаций к разработке и выполнению государственных и местных программ. Отдельное направление, в котором должно произойти повышение результативности государственного регулирования земельно-арендных отношений, охватывает выполнение общественностью контрольно-проверяющих функций. Не следует допускать ситуации, при которой будет осуществляться контроль ради контроля. Уместным в этом случае является учет норм Постановления Кабинета Министров Украины [4], рекомендованного для использования также и органам местного самоуправления. Собственно говоря, этот подзаконный акт в общем виде закрепил предписание о возможности проведения институтами гражданского общества экспертизы деятельности органов публичной власти. Следовательно, реализации этой подфункции контроля, считаем, должно предшествовать, с одной стороны, определение в уставах объединений граждан, такого направления их деятельности, как «проведение общественного экспертирования», а с другой стороны, разработка и закрепление методики оценки результативности государственного регулирования земельно-арендных отношений (табл. 1). В этой методике следует предусмотреть критерии, методы, продолжительность, периодичность и последствия оценивания.
Таблица 1 — Предлагаемые элементы общественного оценивания (экспертизы) результативности государственного регулирования земельно-арендных отношений
| № з/п |
Название элемента оценивания |
Характеристика элемента оценивания |
|
1 |
Критерии, показатели оценки | Управленческая деятельность (организационной, информационной, правовой, экономико-финансовой, социально-культурной направленности) экспертируемого органа власти |
|
2 |
Методы оценки |
|
|
3 |
Продолжительность и периодичность оценки | Оценка может длиться не более трех-четырех месяцев, причем ее периодичность должна быть ежегодной, а сама оценка осуществляться не чаще, чем каждые полгода |
|
4 |
Ресурсы необходимые для оценки |
|
|
5 |
Последствия оценивания |
|
Учитывая отсутствие в правительственном документе [4] указания на одноразовость или многократность оценки результатов воздействия субъекта на объект государственного регулирования, уточним, что оценка результатов может происходить ежегодно, но не чаще, чем каждые полгода. Кроме того, общественная экспертиза может приобретать вид регулярных проверок выполнения функций управления органами власти на всех его этапах. Так, на этапе планирования следует установить, определялись ли публичные и частные интересы, имеющиеся в сфере указанных отношений; на этапе организации – придерживался ли орган власти процедуры регулирования земельно-арендных отношений, предоставлял ли необходимые консультации, информацию участникам последних, координировал ли усилия и использование ресурсов; на этапе мотивации – создавались ли условия для удовлетворения интересов субъектов и объектов регулирования.
Попутно уточним, что реализация общественной экспертизы должна сопровождаться медийной поддержкой, под которой понимается осуществление начальных, промежуточных и завершающих информационных выступлений на местном радио и телевидении по этому поводу, а также размещение сведений в сети Интернет. Это будет способствовать соблюдению объединениями граждан принципа публичности, поэтому во время выступлений или в электронных сообщениях должно быть обязательно указано название общественной организации, экспертируемый орган власти, срок и направление общественной экспертизы, список специалистов и затребованных у органа документов.
Общественная экспертиза связана с материально-финансовыми затратами, которые зависят от объекта, сроков, места проверки и покрываются общественной организацией или заинтересованными лицами. Относительно кадрового обеспечения экспертизы, то оно должно быть представлено высокопрофессиональными, активными специалистами практиками и теоретиками – юристами, экономистами, инженерами землеустроителями. Учитывая предложенные выше нововведения, подчеркнем, что перспективным направлением является привлечение политических деятелей (различных политических сил), поддерживаемых определенными общественными организациями, и журналистов-обозревателей экономических, социальных, земельных вопросов.
Умения общественных экспертов в сфере исследуемых отношений должны подкрепляться знаниями относительно порядка проведения экспертизы и видов конфиденциальной, секретной информации. Это, кстати, достигается за счет осуществления семинаров, тренингов, курсов, стажировки; необходимым является проведение систематического, накануне общественной проверки, своего рода повышения квалификации специалистов, с привлечением к этому процессу соответствующих должностных лиц. Эксперты должны быть независимыми от проверяемого органа власти и избираться как из числа коллектива общественной организации, которая заявила о намерении экспертировать государственный орган, так из числа других объединений граждан, которые входят в состав национальной общественной сети. Отметим, что все эксперты должны соблюдать ряд деонтологических принципов в своей работе (компетентности, объективности, порядочности, дипломатичности, сдержанности, пунктуальности, организованности, самостоятельности, поддержки коллективного труда, индивидуальной ответственности, саморазвития). Кроме того, рекомендуем, во время проведения общественной экспертизы пользоваться услугами специалистов-психологов, что, с нашей точки зрения, поможет таким экспертам в ситуациях противодействия осуществления ими проверок. Все эти рекомендации сделаны на основании отсутствия каких-либо профессиональных ограничений для общественных экспертов (см. соответствующее Постановление Правительства [4]).
Важно, чтобы общественные эксперты, а точнее их группа, привлекались к проверке с самого ее начала. Это способствует избеганию дальнейших ошибок при экспертировании, экономии времени и ресурсов на его осуществление. Конечно, группа общественных экспертов правомочна состоять из двух специалистов, что, однако, может вызвать появление дискуссионных вопросов, поэтому уместно формировать многочисленную группу, в которую будет входить нечетное количество специалистов. Среди них стоит выбрать ответственное лицо руководителя, наиболее опытного эксперта со степенью кандидата или доктора наук. С целью развития отечественного гражданского общества и популяризации осуществления контроля, предлагаем, увеличивать численность общественных экспертов, проверяющих деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, что предусматривает включение в экспертную группу и малоизвестных, и опытных специалистов. В этой связи, уместно воспользоваться открытой базой данных национальной общественной сети, в частности, разместить информацию об общественных экспертах, которые уже принимали участие в проведении проверок работы органов власти в земельной сфере. Относительно обновления этой базы данных, то это возможно реализовать путем включения в нее потенциальных экспертов, изъявивших желание зарегистрироваться.
Согласно с действующей правовой базой предметом исследования общественных экспертов является работа органов власти. Учитывая характер определения предмета такого анализа, констатируем, что он (предмет) требует конкретизации в направлении уточнения перечня результатов работы, которые экспертируются. По нашему убеждению, проверять можно нормативно-правовые акты, информационно-аналитические и организационные документы. Кроме того, рассмотрению следует подвергать ответы на обращения физических и юридических лиц, результаты опроса общественности, сведения, размещенные на официальном веб-сайте проверяемого органа власти и/или в СМИ, которые ему принадлежат.
Не менее важную роль в осуществлении общественной экспертизы деятельности органов власти в сфере земельно-арендных отношений играет плановый и аналитический компонент. Речь идет о том, что от точности определения предмета проверки зависят, во-первых, полученные выводы, а во-вторых, отношение к общественным экспертам и организации, что их направила. Аналитическая составляющая требует выделения этапов общественной проверки деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: 1) создание экспертной группы, ее подготовка; 2) разработка, утверждение алгоритма осуществления экспертирования в виде методики, инструкции; 3) определение предмета проверки, а также необходимых для этого ресурсов; 4) направление соответствующего запроса органу власти, который (запрос) оформлен с соблюдением требований действующей законодательства Украины; 5) анализ проблемных вопросов, препятствующих проведению проверки, устранение противодействия; 6) подготовка, рассылка экспертного заключения, состоящего из вводной, описательной и заключительной частей, рекомендаций; 7) контроль за обнародованием и использованием органами власти предложений общественных экспертов. Среди этих этапов следует выделить также этап конкретизации продолжительности экспертной проверки, ее, считаем, нецелесообразно проводить не больше трех-четырех месяцев. Такой срок определен учитывая предмет нашего исследования и положения отечественного законодательства об земельно-экологической экспертизе.
Подчеркнем, что в процессах совершенствования системы государственного регулирования земельно-арендных отношений одну из главных ролей должны выполнять критерии и показатели результативности, позволяющие оценить, в том числе общественности, управленческую деятельность с позиции ее уровня (высокий ли он, средний или низкий). Принятый же правовой акт [4], к сожалению, не предлагает ни критериев, ни системы показателей, необходимых для оценки, хотя замысел законодателя с общественной экспертизой работы органов власти в действительности отвечает требованиям современности. По нашему мнению, оценивание результатов государственного регулирования земельно-арендных отношений позволяет сопоставить цели и последствия деятельности органов власти (т. е. использовать метод оценки достижения цели). Однако показатели результативности, измеряемые общественными экспертами, можно применять для сравнения и наблюдения за изменениями в работе поверяемого органа власти. Отметим, что сравнение общественными экспертами достижений деятельности различных органов власти может стимулировать последних к самосовершенствованию, поэтому перспективным является создание соответствующего рейтинга в открытой базе данных национальной общественной сети.
Приведенные методы требуют использования критериев оценки результативности, на основе которых будет определяться система показателей. Учитывая это, а также то, что анализу подвергаются результаты управленческой деятельности в сфере исследуемых отношений, предлагаем, оценивать такую деятельность с позиции отдельных ее направлений – организационного, информационного, правового, экономико-финансового, социально-культурного. В рамках этих критериев следует определить подсистемы показателей. Например, отталкиваясь от ключевых положений науки государственного управления, считаем, что критерию «организационное направление деятельности органов власти в сфере земельно-арендных отношений» соответствуют следующие показатели оценки: 1) количество заключенных договоров аренды земли; 2) уровень привлечения общественности к решению соответствующих земельных вопросов; 3) количество жалоб на работу органов власти, отдельных должностных лиц. Перечень этих показателей не является исчерпывающим, как и подсистемы показателей, которые соотносятся с другими критериями оценивания.
Заключение. Повысить результативность государственного регулирования земельно-арендных отношений и наладить контакт между властью и социумом в этой сфере могут, прежде всего, институты гражданского общества – гражданские организации, объединенные в единую сеть. Открытая база данных такой сети должна содержать информацию о включенных в нее объединения граждан, а также об общественных экспертах, которые уже участвовали (или имеют такое намерение) в проведении проверок результатов деятельности государственных органов и органов самоуправления в земельной сфере. Учитывая это, в работе идентифицировано элементы методики осуществления общественной экспертизы (методы, продолжительность, периодичность и последствия оценки, категории результативности, ресурсы и т. д.). Главными среди этих элементов являются подсистемы показателей оценки, соответствующие таким критериям, как направления управленческой деятельности. Практическое использование предложенной методики требует внесения изменений в отечественную нормативно-правовую базу и активных действий со стороны органов власти по информированию общественности о такой методике через веб-ресурсы и СМИ. Кроме того, перспективным является определение форм сотрудничества гражданских организаций земельно-экологической направленности с консультативно-совещательными органами, созданными при Президенте Украины и органах исполнительной власти общей, а также специальной компетенции.
Читайте также
Библиографический список
- Бульба В.Г. Социальные функции государства: монография. – Х. : Ассоциация докторов науки государственное управление, 2011. – 264 с.
- Диесперов В. С. Задание реформ – согласование интересов // Агроинком, 2011, №7–9, С. 38–41.
- Михайловская О. Г. Методологические аспекты исследования понятия «институт гражданского общества» // Политологические записки, 2010, № 2, С. 85–101.
- Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти» от 05.11.2008 № 976 [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/976-2008-п [Дата обращения: ноябрь 2013, декабрь 2013].
References
- Bulba V. G. Social Functions of the State [Sotcialnye funktcii gosudarstva]. Kharkov: Association of doctors of public administration, 2011. 264 p.
- Diesperov V. S. Reform Task – Coordination of interests [Zadanie reform – soglasovanie interesov]. Agroincom, 2011, №7–9, pp. 38–41.
- Mikhailovskaia O. G. Methodological Aspects of studying the Concept of «Civil Society Institution» [Metodologicheskie aspekty issledovaniia poniatiia «institut grazhdanskogo obshchestva»]. Political science notes, 2010, №2, pp. 85–101.
- Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine «On approval of support to Public Evaluation of Executive Authorities» [Postanovlenie Kabineta Ministrov Ukrainy «Ob utverzhdenii sodeistviia provedeniiu obshchestvennoi ekspertizy deiatelnosti organov ispolnitelnoi vlasti» ot 05.11.2008 № 976]. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/976-2008-п.
