Роль внутреннего контроля в повышении эффективности государственного и муниципального управления

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


Россия, Московский университет МВД России
nikolska.@list.ru

Аннотация

В статье представлены предложения по совершенствованию внутреннего контроля в целях обеспечения эффективного государственного и муниципального управления. Рассматривая роль бухгалтерского учета и финансового контроля в обеспечении пользователей информации финансовой отчетности предложены направления совершенстовования внутреннего контроля в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов. В связи с вступлением в силу с 1 января 2013 года нового федерального закона, регламентирующего бухгалтерский учет, представлены предложения по организации разработки национальных стандартов бюджетного учета.

Ключевые слова

системный подход, финансовый контроль, внутренний контроль, учетная политика, государственные (муниципальные) учреждения, бюджетный учет.

Категории статьи:

Рекомендуемая ссылка

Никольская Юлия Петровна
Роль внутреннего контроля в повышении эффективности государственного и муниципального управления// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №2 (38). Номер статьи: 3804. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/3804/
Системный  подход  применительно к организационным системам, к которым можно отнести и государственное (муниципальное) управление, применяется уже много десятилетий. Теории систем,  к основателям которой относят в числе других таких ученых, как   Карл Людвиг фон Бентаранфи [1]  и Норберт Винер (которого по праву называют «отцом кибернетики», а первые переводы его работ появились в СССР еще в 1958 году), последние пятьдесят лет уделялось большое внимание как специалистами в области управления техническими системами, так и специалистами в области организационного управления.

В рамках системного подхода контроль не является самоцелью, именно результаты контроля дают основания для формирования корректирующего управленческого воздействия. В технических системах управления в последние десятилетия активно исследуются свойства адаптивности и рассматриваются вопросы функционирования адаптивных систем, которые в состоянии осуществить адаптацию(настройку) как при изменении внешней среды, так и в случае выявления отклонений от заданных значений измеряемых параметров.

Рассматривая  эффективность государственного (муниципального) управления с позиций системного подхода, можно выделить следующие  обобщенные этапы  процесса управления: постановка проблемы,  определение целей, планирование мероприятий по достижению поставленных целей,  реализация мероприятий, направленных на достижение целей,  анализ  и оценка результатов (степени достижения) поставленных целей.

При этом  последний, аналитический этап,  неразрывно связан с контрольной функцией управления, обеспечивающей обратную связь.  Рассматривая контрольную функцию в  любой системе, следует отметить, что контроль подразделяется на  внутренний и внешний. В рамках систем организационного управления внешний контроль осуществляется «вышестоящим» субъектом, или органом, уполномоченным на осуществление внешнего контроля. В рамках исследования организационных систем можно подразделить как внешний, так и внутренний контроль на финансовый и нефинансовый. К нефинансовому контрою мы отнесем контроль, связанный с техническими,  экологическими и иными нефинансовыми аспектами функционирования системы. При этом традиционно внешний контроль как финансовый, так и нефинансовый, рассматривается как предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль применительно к организационным системам осуществляется в целях недопущения незаконных действий, непроизводительных расходов всех ресурсов, недопущения нанесения ущерба окружающей среде и пр. до начала совершения действий(процессов, операций), подлежащих контролю, т.е. в общем виде – на уровне планирования и проектирования. Если говорить о государственном финансовом контроле, то здесь в качестве примера можно привести рассмотрение проекта бюджета Счетной палатой РФ в соответствии со ст.9 Федерального закона 4-ФЗ «О Cчетной палате Российской Федерации» [2].  Бюджетный кодекс РФ  в статье 265 определяет, что такая форма финансового контроля, как внешняя осуществляется законодательными (представительными) органами «в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам» [3].

Текущий контроль согласно ст.265БК РФ осуществляется  в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами, а последующий  — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

В общем случае последующий контроль осуществляется уже после завершения процесса, события, периода времени и пр. и по результатам последующего контроля принимается решение, которое, в первую очередь, нацелено на будущее. Найти ошибки, отклонения, искажения, нарушения в ходе последующего контроля важно и нужно не только для того, чтобы наказать виновных и выявить суммы нанесенного ущерба, а в первую очередь для того, чтобы выявить «узкие места», позволившие  этим ошибкам, искажениям и нарушениям совершиться и внести корректировку в систему внутреннего контроля для того, чтобы не допустить возможность совершения таких ошибок, искажений, нарушений в дальнейшем.

На уровне субъектов федерации и муниципальных образований финансовый контроль регламентируется Федеральным законом 6-ФЗ [4], в статье 9 которого определены полномочия контрольно-счетных органов.

В государственном(муниципальном) управлении не меньшую  роль играет и внутренний контроль (как нефинансовый, так и финансовый). Так  Административные регламенты, которые должны быть утверждены в соответствии с Федеральным законом 210-фз [5], устанавливают обязанности предусмотреть вопрос контроля за соблюдением административного регламента. Важно, что Административный регламент устанавливает состав, последовательность и сроки выполнения  административных процедур, требования к порядку их выполнения, а сведения о предоставлении государственной услуги должны быть размещены в информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» по адресу: http://www.gosuslugi.ru в разделе «Услуги для юридических лиц»  или «Услуги для физических лиц» и более детально — по ведомствам.

Рассматривая вопросы эффективности государственного(муниципального) управления, следует обратить пристальное внимание на организацию бюджетного учета. Как известно, в последние годы в России происходит совершенствование правового положения государственных(муниципальных) учреждений, начало этого процесса было связано с вступлением в силу Федерального закона 83-фз [6].

Реформирование бюджетной сферы привело к тому, что появились три типа государственных(муниципальных) учреждений. Так согласно ст.120 ГК РФ, государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным.  Государственные (муниципальные) учреждения, обязательному аудиту не подлежат.

Таблица  1
Государственные (муниципальные) учреждения

Тип государственного
(муниципального) учреждения
Нормативный правовой акт, регламентирующий создание и функционирование учреждения Количество учреждений по состоянию на 1 марта 2013 г.
Автономное Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012)»Об автономных учреждениях» 12180
Бюджетное Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 11.02.2013)»О некоммерческих организациях» 126320
Казенное «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ(ред. от 25.12.2012), 7-фз 50472

В таблице количество учреждений, представлено по данным официального сайта для размещения информации о государственных(муниципальных) учреждениях. Общее государственных(муниципальных) учреждений в России составляет 188972 [7].

Согласно данным   ФНС о зарегистрированных юридических лицах  по состоянию на 01.03.2013 г.[8] в ЕГРЮЛ содержатся сведения о 3873238 коммерческих организациях, по состоянию на 01.01.2011 – 3796458, на 01.01.2012 – 3845173, т.е. прослеживается тенденция роста численности коммерческих организаций. В отчете по итогам 2011 года, составленном на основе отчетности, предоставляемой аудиторскими организациями в Минфин РФ, представлены данные по проведенным аудиторским проверкам, согласно которым в 2009 году проаудирована отчетность 92683 экономических субъектов, в 2010 – 87096, а в 2011 – 75569 [9].  Соответственно, обязательному аудиту подлежит отчетность около 2 процентов коммерческих организаций, т.е. о достоверности бухгалтерской финансовой отчетности только 2% коммерческих организаций свидетельствуют аудиторские заключения, а пользователи отчетности, в том числе и государственные(муниципальные) учреждения и органы государственной власти и управления  остальных 98% коммерческих организаций должны основываться в своих решениях на представленную им отчетность и честность ее составителей. В этой связи вопросы организации внутреннего контроля очень важны, т.к. надлежащий внутренний контроль должен способствовать повышению уровня достоверности финансовой отчетности, особенно это касается лиц, не подлежащих обязательному аудиту.

Очевидно, что хотя численность государственных(муниципальных)   учреждений несопоставима с численностью коммерческих организаций, роль их очень значима. Однако в законодательных актах, регламентирующих вопросы создания и функционирования государственных(муниципальных) учреждений, практически не содержат нормы, регламентирующие внутренний контроль. Так в 174-фз, регламентирующем создание и функционирование автономных учреждений, отдельные контрольные функции возложены на наблюдательный совет, Федеральный закон 7-ФЗ «О некоммерческих организациях также не содержит норм, регламентирующих организацию внутреннего контроля.

Вступление в силу с 1 января 2013 года  нового закона, регламентирующего ведение бухгалтерского учета в Российской Федерации (402-фз) [10], привело к необходимости пересмотра подходов к организации внутреннего контроля. Действие  Федерального закона  402-фз распространяется на такие экономические субъекты, как  коммерческие и некоммерческие организации,  государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации и иных экономических субъектов (ст.2 402-фз).

В соответствии со статьей 9 Федерального закона 402-фз экономические субъекты  обязаны организовывать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни.  В том случае, когда  бухгалтерская отчетность экономического субъекта  подлежит обязательному аудиту, в соответствии с положениями 402-фз  требуется организовывать и осуществлять внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности (за исключением случаев, когда руководитель экономического субъекта принял обязанность ведения бухгалтерского учета на себя). Напомним, что обязательность аудита установлена  статьей 5   федерального закона «Об аудиторской деятельности» 307-фз[11], а Минфин России на своем сайте для всех заинтересованных лиц представил перечень  случаев проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности за 2012 год (согласно законодательству Российской Федерации)[12]. Следует обратить внимание на то, что с 2013 года  объектами внутреннего контроля должны быть не только ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, но и сами факты хозяйственной жизни экономического субъекта.  Приказом Минфина России от 30.11.2011 N 440 [13] был  утвержден План Министерства финансов Российской Федерации на 2012 — 2015 годы по развитию бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на основе Международных стандартов финансовой отчетности,  предусматривающий в связи с принятием нового закона, регламентирующего бухгалтерский учет,  разработку рекомендаций для хозяйствующих субъектов по организации и осуществлению ими внутреннего контроля бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности. Однако до настоящего времени  рекомендаций  в части внутреннего контроля не  было представлено. В тоже время очень важную роль должны сыграть  «Правила внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом», разработанные Росфинмониторингом и представленные на  Интернет-сайте[14], разработанные с учетом требований законодательства Российской Федерации в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.  Однако  роль внутреннего контроля в этих Правилах на наш взгляд значительно «заужена» и сведена к  недопущению вовлечения экономического субъекта  в осуществление легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Тем не менее,  даже такая узконаправленная деятельность внутреннего контроля будет способствовать обеспечению экономической безопасности как самого  экономического субъекта, так и его  собственников, контрагентов  и иных пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Если рассматривать контроль в аспекте риск-менеджмента, то следует учитывать, что применительно к бюджетной отчетности, где в пояснительной записке учреждение должно отчитаться о проведенных мероприятиях внутреннего контроля и  их результатах и о мероприятиях внешнего контроля, проведенных в отношении учреждениях [15,16 ], в отличии от организаций,  осуществляющих учет по «общему» плану счетов, не предусмотрено раскрытие информации о рисках (финансовых, правовых, страновых, региональных и репутационных) [17]. Считаем необходимым в целях повышения эффективности государственного(муниципального) управления включить оценку рисков в состав бюджетной отчетности. В настоящее время о рисках применительно к федеральному уровню указано только в Порядке осуществления оперативного мониторинга[18], где  под бюджетным риском понимается возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде. В рамках стандартизации внешнего финансового контроля, Счетная палата РФ предусматривает применение матрицы оценки риска[19], что целесообразно использовать и не только на уровне федерального бюджета, но и на других уровнях бюджетной системы.  Бюджетные риски необходимо рассматривать на всех уровнях бюджетной системы, а также  применительно к  государственным внебюджетным фондам.

В целях повышения эффективности оказания государственных услуг, а также  государственного(муниципального) управления на всех уровнях, считаем необходимым внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие особенности создания и функционирования государственных(муниципальных) учреждений положения, содержащие  требования к организации и функционированию внутреннего контроля, а также в рамках выполнения  положений федерального закона 402-фз и в рамках разработки отраслевых стандартов организовать разработку методических рекомендаций и программ повышения квалификации специалистов.

В настоящее время для государственных (муниципальных) учреждений обеспечение  внутреннего финансового контроля является обязательной процедурой. В частности, согласно п.6 Инструкции N 157н [20] порядок организации и обеспечения (осуществления) учреждением внутреннего финансового контроля устанавливается в составе учетной политики. Учетная политика должна содержать  общие цели и задачи функционирования системы внутреннего финансового контроля, направления и формы его проведения, когда, с какой целью и кем осуществляются контрольные мероприятия, порядок проведения таких мероприятий, оформления их результатов и т.п

В учетной политике в соответствии со ст.8 Федерального закона 402-ф обязательно должны быть установлена совокупность способов  ведения бухгалтерского учета, в частности:

  • рабочий план счетов бухгалтерского учета, содержащий применяемые счета для ведения синтетического и аналитического учета;
  • методы оценки отдельных видов имущества и обязательств;
  • порядок проведения инвентаризации имущества и обязательств;
  • правила документооборота и технология обработки учетной информации, в том числе порядок и сроки передачи первичных (сводных) учетных документов в соответствии с утвержденным графиком документооборота для отражения в бухгалтерском учете;
  • формы первичных (сводных) учетных документов, применяемых для оформления хозяйственных операций, по которым законодательством РФ не установлены унифицированные формы, содержащие обязательные реквизиты первичного учетного документа в соответствии с  п.6  Инструкции N 157н;
  • формы первичных (сводных) учетных документов, применяемых для оформления фактов хозяйственной жизни, по которым законодательством Российской Федерации не установлены обязательные для их оформления формы документов. При этом утвержденные субъектом учета формы документов должны содержать обязательные реквизиты первичного учетного документа, предусмотренные  Инструкцией 157н;
  • порядок организации и обеспечения (осуществления) субъектом учета внутреннего финансового контроля;
  • иные решения, необходимые для организации и ведения бухгалтерского учета;
  • порядок организации и обеспечения (осуществления) внутреннего финансового контроля в учреждении.

В настоящее время важным направлением в рамках  организации и ведения бухгалтерского учета в соответствии с 402-фз, является организация разработки национальных стандартов бухгалтерского учета и, в частности, национальных стандартов бюджетного учета. В настоящее время роль национальных стандартов бюджетного учета играют инструкции к применению планов счетов бюджетного учета для казенных, бюджетных и автономных учреждений, однако национальные стандарты должны учитывать отраслевую специфику, поэтому необходимо разработать национальные стандарты для бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность в области образования(с учетом требований образовательных стандартов), здравоохранения, культуры, а также стандарты для органов государственного(муниципального) управления. Данную работу могут выполнять как высшие учебные заведения, готовящие профильных специалистов, так и Институт профессиональных бухгалтеров  и Саморегулируемые организации аудиторов, а также любые организации и лица.  При этом должно быть открытое обсуждение положений отраслевых стандартов. Тем более что возможности сети Интернет предоставляют такую возможность. При разработке отраслевых стандартов следует уделить внимание и регламентам внутреннего контроля, которые должны разрабатываться с учетом специфики отрасли(вида деятельности). Исключение могут составить только стандарты бюджетного учета для силовых ведомств и в тех случаях, когда имеет место обязанность сохранения государственной тайны. Они должны разрабатываться в закрытом порядке и иметь гриф «для служебного пользования»  или  иной по необходимости. В дальнейшем при наличии таких отраслевых стандартов можно на их основе разрабатывать стандарты для внутреннего и внешнего финансового контроля.

Как было отмечено в начале данной статьи, при  наличии системного подхода к государственному(муниципальному) управлению,  повышение эффективности функций учета и контроля за счет стандартизации, регламентации, постоянного повышения квалификации специалистов в области учета и контроля,  будет способствовать повышению эффективности государственного(муниципального)управления за счет того, что учетная информация будет давать  адекватную достоверную информацию, необходимую для принятия управленческих решений на всех уровнях.   


Библиографический список

  1. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем: критический обзор,//Исследования по общей теории систем: Сборник переводов / Общ.ред. вст. ст. В. Н. Садовского и Э. Г. Юдина. — М.: Прогресс, 1969. С. 28.
  2. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О Счетной палате Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138581 (дата обращения 27.05.2013).
  3. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=131626 (дата обращения 27.05.2013).
  4. «Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12082695/ (дата обращения 27.05.2013).
  5. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=132966 (дата обращения 27.05.2013).
  6. Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=146194 (дата обращения 27.05.2013).
  7. Мониторинг размещения сведений об учреждениях на Официальном сайте. Сформировано 27.05.2013 [Электронный ресурс] // Оцициальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях. URL: http://bus.gov.ru/public/analytics/monitoring/execution_fsm_summary.html (дата обращения 27.05.2013).
  8. Государственная регистрация юридических лиц [Электронный ресурс] // Федеральная налоговая служба. URL: http://www.nalog.ru/gosreg/reg_ul/ (дата обращения 27.05.2013).
  9. «Основные показатели  рынка аудиторских услуг в Российской Федерации в 2011 г. [Электронный ресурс] // Министерство финансов Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://www1.minfin.ru/ru/accounting/audit/basics/programs/ (дата обращения 27.05.2013).
  10. Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122855 (дата обращения 27.05.2013).
  11. Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «Об аудиторской деятельности» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=132281 (дата обращения 27.05.2013).
  12. Перечень случаев проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности за 2012 год [Электронный ресурс]. URL: http://www1.minfin.ru/ru/accounting/audit/basics/programs/ (дата обращения 27.05.2013).
  13. План Министерства финансов Российской Федерации на 2012 — 2015 годы по развитию бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на основе Международных стандартов финансовой отчетности» (утв. Приказом Минфина России от 30.11.2011 N 440) (ред. от 30.11.2012) [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138724 (дата обращения 27.05.2013).
  14. Информационное сообщение Росфинмониторинга «Об изменениях, внесенных в Федеральный закон N 115-ФЗ, в части утверждения правил внутреннего контроля, разрабатываемых в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138134;frame=400 (дата обращения 27.05.2013).
  15. Приказ Минфина России от 28.12.2010 N 191н (ред. от 26.10.2012) «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/12181732/ (дата обращения 27.05.2013).
  16. Приказ Минфина России от 25.03.2011 N 33н (ред. от 26.10.2012) «Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=139969 (дата обращения 27.05.2013).
  17. «Информация Минфина России N ПЗ-9/2012″О раскрытии информации о рисках хозяйственной деятельности организации в годовой бухгалтерской отчетности» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=135436 (дата обращения 27.05.2013).
  18. Приказ Минфина РФ от 19.10.2011 N 383 «О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=120712;frame=200 (дата обращения 27.05.2013).
  19. Стандарт финансового контроля. Последующий контроль исполнения федерального бюджета» (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 12.02.2008 N 7К (584)) [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=136154 (дата обращения 27.05.2013).
  20. Приказ Минфина России от 01.12.2010 N 157н (ред. от 12.10.2012) «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=139089;frame=1400 (дата обращения 27.05.2013).