Концессионный механизм как инструмент государственной инвестиционной политики в современных условиях
The concession mechanism as the tool of the state the investment policy in modern conditions
Авторы
Аннотация
Система экономических отношений, связанных с привлечением инвестиций через такой инструмент как концессии базируется на общих принципах инвестиционной политики государства, которая представляет собой комплекс мероприятий по обеспечению эффективного использования государственной и муниципальной собственности в рамках экономической системы. Главное содержание данного блока материализуется в обеспечении проведения соответствующей инвестиционной политики государства на условиях государственно-частного партнерства.
Кроме этого, в работе рассмотрены сферы применения концессионных договоров, определены достоинства и недостатки концессионной деятельности в России.
Ключевые слова
концессия, привлечение инвестиций, концессионная деятельность, государственно-частное партнерство.
Рекомендуемая ссылка
Юзвович Лариса Ивановна. Концессионный механизм как инструмент государственной инвестиционной политики в современных условиях // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №9 (21). Номер статьи: 2104. Дата публикации: 08.09.2012. Режим доступа: https://sovman.ru/article/2104/
Authors
Abstract
The system of the economic relations connected with attraction of investments through such tool as concession is based on the general principles of an investment policy of the state which represents a complex of actions for maintenance of an effective utilization of the state and municipal property within the limits of economic system. The main maintenance of the given block is materialized in maintenance of carrying out of a corresponding investment policy of the state on the terms of state-private partnership.
Besides, in work scopes of application of concession contracts are considered, merits and demerits of concession activity in Russia are defined.
Keywords
concession, attraction of investments, concession activity, state-private partnership.
Suggested citation
Yuzvovich L.I.. The concession mechanism as the tool of the state the investment policy in modern conditions // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №9 (21). Art. # 2104. Date issued: 08.09.2012. Available at: https://sovman.ru/article/2104/
Возможные варианты инвестиционного развития любой страны можно свести к спектру финансово- экономических моделей, и каждую из них модифицировать и конкретизировать применительно к отдельно взятому государству. В экономической литературе системная характеристика возможных моделей инвестиционного развития отсутствует, но отдельно взятые инструменты обстоятельно рассматриваются в научных публикациях отечественных и зарубежных ученых, экономистов и юристов.*
Концессионная схема имеет многовековую историю. Она восходит к Древней Греции и Римской Империи. В XVII-XVIII веках концессии использовались при строительстве каналов и мостов. XIX век стал золотым веком концессий как железных дорог, так и всех городских служб: водопровода, очистных сооружений, освещения, транспорта.
В реальной действительности сложного и масштабного современного хозяйства сочетание в единое целое рыночных механизмов и государственных инструментов регулирования в единую систему жизненно необходимо.
Концессии как инструмент привлечения частных инвестиций представляет собой систему договоров между государством и частным инвестором в отношении государственной или муниципальной собственности или монопольных видов деятельности. Таким образом, предметом (и одним из отличительных признаков) концессии является государственная или муниципальная собственность, а также вид хозяйственной деятельности, на который распространяется монополия государства.
Различные теории концессий под данной категорией понимают акт, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере.
Концессионный договор представляет собой одну из форм привлечения инвестиций в экономику, используемую многими странами. В условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов, применение такой привлекательной для инвестора формы вложения средств могло бы дать значительные выгоды, обеспечить приток долгосрочных инвестиций в национальную экономику.
В России закон «О концессионных соглашениях» был принят в 2005 г. Целями данного Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ услуг, предоставляемых потребителям.
В настоящее время предстоит разработать современную законодательную базу регулирования отношений, связанных с использованием государственной собственности, состоящую из комплекса основополагающих законодательных актов: земельный кодекс, закон о государственной собственности (или имуществах), закон об аренде земли, закон о природных ресурсах. Дело в том, что благодаря выработке гражданско-правовой, договорной системы отношений государства с инвестором (независимо от национальной принадлежности), закон о концессиях должен улучшить инвестиционный климат в России.**
Концессии дифференцируются не только по отраслевой принадлежности, но и в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав собственности, инвестиционных обязательств сторон, разделения рисков между субъектами договорных отношений, ответственности за различные виды работ (строительство, управление, эксплуатация) и т.д.
С учетом этих факторов выделяют следующие организационные типы концессий*** :
- Строительство, управление, передача (Build, Operate and Transfer, ВОТ) – традиционная концессия. Концессионная компания осуществляет строительство и эксплуатацию объекта в течение концессионного срока, по истечении которого объект возвращается государству. Она имеет право пользования, но не владения концессионным объектом.
- Браунфилд-контракт (Brownfield contract) – традиционная концессия. Предметом ее выступает деятельность по расширению, восстановлению или реконструкции существующего объекта, не включающая нового строительства.
- Строительство, владение, управление (Build, Own and Operate, BOO) – разновидность традиционной концессии, так называемый гринфилд-проект (Greenfield project). Концессионная компания строит новый объект инфраструктуры и управляет им на правах владения и пользования. Концессионный срок не фиксируется.
- Строительство, владение, управление, передача (Build, Own, Operate and Transfer, BOOT) – проект типа «гринфилд». Разновидность предыдущего типа концессии с той разницей, что концессионная компания имеет права владения, и пользования объектом в течение оговоренного в контракте периода времени, по истечении которого объект возвращается государству.
- Лизинговый контракт (Lease contract) – близок по содержанию к арендному договору и традиционной концессии, отличается тем, что объект не построен арендатором (лизинговой компанией), а поступает в его распоряжение от государства. Арендатор, таким образом, несет ответственность за эксплуатацию объекта, получает доход от реализации, произведенной на нем продукции или вознаграждение от пользователей, если этот объект связан с обслуживанием экономических субъектов, и производит платежи государству за пользование имуществом (арендная плата), предназначенные для того, чтобы компенсировать произведенные государством инвестиции в его строительство.
- Контракт на обслуживание (Service contract). Главная особенность данного контракта, отличающая его от упомянутых выше типов концессии, состоит в том, что концессионер получает от государства в управление и обслуживание уже готовый объект и не осуществляет инвестиций. В отдельных случаях этот тип концессии близок к лизингу.
В условиях финансового и экономического кризиса такой инструмент как концессия должен стимулировать более активное использование инвестиционных возможностей государственной власти и частного бизнеса, привлечение средств непосредственно в регионы, эффективное использование как государственного, так и муниципального имущества. Оптимальным является вовлечение региональных и муниципальных органов власти в развитие концессий: у них имеются достаточные полномочия, а также знание специфики собственной территории.
Финансовый кризис заметно ослабил возможности большинства кредитных учреждений финансировать крупномасштабные проекты. Однако многие из потенциальных инвесторов, например Внешэкономбанк и ЕБРР считают государственно-частные партнерство, в том числе осуществляемые с использованием концессий, приоритетными и сохраняют возможности для финансирования перспективных проектов по развитию инфраструктуры. Данное обстоятельство должно быть использовано региональными и муниципальными властями для строительства новых высокотехнологичных и качественных объектов инфраструктуры в сферах транспорта, энергетики, здравоохранения, спорта, туризма и т.д. Механизм концессионного соглашения может сыграть в этих процессах положительную роль.****
Разные модели концессии в системе договоров находятся между приватизацией и функционированием государственного предприятия. Они отличаются от аренды разделением рисков, участием государства, передачей некоторых государственных функций.
Запуск концессионных механизмов в России создаст серьезные бюджетные последствия:
Во-первых, он будет означать приток инвестиций, и увеличение налоговых сборов от концессионных проектов.
Во-вторых, он будет означать изменение государственных расходов. С одной стороны, снизятся инвестиционные расходы (за счет привлечения частных инвестиций). С другой стороны, — переход от государственной модели управления к государственно-частным партнерствам во всем мире приводит к значительному снижению издержек. Так, по оценкам ГЧП в секторе водоснабжения и канализации в США и Канаде приводят к снижению издержек на 10-40%, в Шотландии — 20%. В Ирландии 25-30%. В области транспорта, по оценкам Европейской Комиссии -10-17%. По данным Arthur Andersen в Великобритании в среднем для разных секторов экономия составляет 17%.
В-третьих, концессии будут означать поступление концессионной платы, хотя сразу следует отметить, что это не основной источник поступлений в федеральный бюджет (так, например, в Хорватии она составляет не более 0,5%). Дело в том, что основным концедентом являются региональные и местные власти, цель концессий найти и привлечь инвестора в инвестиционные проекты, а концессионная плата используется как элемент особого налогового режима. Однако есть и другие примеры — в Чили при заключении одной дорожной концессии плата составила 100 млн долл. США при объеме инвестиций 500 млн. долл.
В-четвертых, легализация концессионных механизмов в России потребует создания и введения предусмотренной Налоговым кодексом, главы о специальном налоговом режиме для концессий.
Вопрос налогообложения концессионера является одним из наиболее важных и значимых. Представляется целесообразным разработать специальный налоговый режим для концессионных соглашений. Такая возможность существует и не противоречит принятой первой части Налогового кодекса РФ.
Особенность налогообложения концессий заключается в том, что для концессионера устанавливается единый концессионный налог или регулярные платежи (роялти). В отношении налогообложения природных ресурсов могут предусматриваться отдельные особенности, учитывающие специфику этих ресурсов.
Необходимость введения особого налогового режима заключается в правовых и инфраструктурных особенностях.
Налоговые преобразования в области концессионной деятельности очень важны для перспективного развития концессионных проектов. И должны рассматриваться в зависимости от типа сделки и сектора, принимая во внимание экономические и отраслевые особенности. Поэтому эта сфера в частных руках без финансового участия государства эффективно работать не будет. Предоставление особых условий и финансовой поддержки в реальном секторе означает не льготы, а выравнивание финансово-экономических условий отрасли с другими полностью «рыночными» сферами, с тем, чтобы в ней могли быть запущены рыночные механизмы и инструменты. Участие же частного бизнеса в управлении и финансировании, позволяет повысить эффективность реального сектора экономики.
Общий принцип таков, что развитые страны больше используют финансовые механизмы (участие государства в проектах, предоставление субсидий), а развивающиеся — налоговые.
Если говорить о налоговых льготах вообще, то это активный инструмент инвестиционной политики во многих странах мира. В некоторых странах налоговые льготы предоставляются в соответствии с планами экономического развития и одобряются соответствующим министерством (Узбекистан, Бразилия), например в Литве, если инвестиционный проект больше 1 млн. долларов США, или долгосрочным инвестициям (Чили — более 10 лет). Но во многих странах, эти льготы предоставляются непосредственно инвестициям в инфраструктуру или увязаны с концессионными механизмами. В соответствии с опубликованным обзором налоговых льгот в сфере инфраструктуры особые условия применяют некоторые развивающиеся страны (таблица 1).
При этом преимущества особого налогового режима состоят в следующем:
1. оптимальное сочетание стабильности и гибкости;
2. учет реальной рентабельности проектов;
3. существование четких правил предоставления финансовых преимуществ.
Особый налоговый режим должен так сбалансировать концессионную плату и налоговые платежи, чтобы обеспечить инвесторам рыночные условия функционирования, решив одновременно правовые вопросы.
Недостатками концессионной деятельности как государственно-частного партнерства в области привлечения инвестиций выступают следующее:
- исчезновение стимулов к эффективной работе у инвестора при субсидиях, замещающих оплату услуг потребителями, независящих от эффективности производства;
- вероятность неблагоприятного отбора — полное «страхование» может привести к тому, что инвесторы будут искать проекты с чрезмерным риском, зная, что его покроет государство.
- высокие ожидания принятия неэффективных решений в государственных структурах, чем в частных, особенно в экономиках переходного периода;
- финансовые ограничения — государство не имеет средств полноценно участвовать в крупномасштабных инвестициях.
Оценивая последствия введения концессий в российскую экономику, будем исходить из того, что концессионная плата балансирует с механизмами государственной поддержки.*****
Таким образом, концессии сгенерируют дополнительные налоговые доходы вследствие притока инвестиций; снизят неинвестиционные расходы бюджета в соответствующих секторах экономики путем перераспределение денежных потоков.
Таблица 1. Налоговые льготы в концессионных схемах некоторых стран 1
1 Составлено автором на основе изучения периодических изданий
Вполне закономерно выглядит требование о том, что инвестор должен иметь государственные гарантии стабильности для своих инвестиций. Дело в том, что иностранный капитал должен привлекаться на условиях, которые обеспечивают интересы страны, но при этом важно стремиться к достижению компромисса с инвесторами. В противном случае, как показывает исторический опыт, защита отечественных интересов путем игнорирования запросов партнеров превращается в свою противоположность, фактически блокируя приток капиталов.
Концессии получили значительное развитие в Европе (программы частного финансирования инфраструктур в Англии, Голландии, Португалии и Испании) в Японии и в других странах мира.
Рассмотрим информацию об инвестициях в государственно-частном партнерстве (ГЧП) в сфере инфраструктуры, которую предоставляет Мировой Банк. Поскольку в каждой стране существует своя специфика, следует сравнивать не отдельные страны, а использовать общие, усредненные данные. Воспользуемся базой данных Мирового банка о ГЧП в сфере инфраструктуры в развивающихся странах (таблица 2).
В 2006-2009 гг. в чистые концессии инвестировалось в среднем около 15 млрд. долл. в год. При этом практически все они распределяются между 5-10 странами. Если в электроэнергетике на первую пятерку (Бразилия, Китай, Аргентина, Филиппины, Индонезия) приходится 53% инвестиций, то на 5 стран (Аргентина, Филиппины, Малайзия, Турция, Мексика) с крупнейшими частными инвестициями в водоснабжение (где преобладают концессии) приходилось 77% инвестиций, в железнодорожные инвестиции — 80%. и т.д.
Латинская Америка и Карибы — 37 BOT [ВОТ проекты в данной статистике проходят как «создание новых инфраструктур». Так, например, в области электроэнергетики такие инвестиции составили более 8 млрд. долларов.] и BOO контрактов пришли к финансовому завершению. В Колумбии, Бразилии и Гватемале — 18 проектов с инвестициями в 4.8 млрд. долл. Европа и Центральная Азия — 7 ВОТ и ВОО проектов, строительства новых объектов на сумму 3,5 млрд. долларов, из них 5 проектов — на сумму 3,2 млрд. в Турции.
Таблица 2. — Инвестиции в инфраструктурные проекты с участием частного сектора в развивающихся странах, (млн. долл. США)2
2 Составлено автором на основе статистических и аналитических данных Мирового банка
Это означает, что ежегодно на основе концессионных механизмов инвестируется более 20 млрд. долларов, из них 70% приходится на 5 стран. При эффективном создании в России концессионного режима позволит привлекать около 3 млрд. долларов в год, вследствие чего, сумма накопленных инвестиций, а значит и поступлений в бюджет будет с каждым годом увеличиваться.
Можно также сделать оценку на основе инвестиционных потребностей и государственных инвестиционных программ. Так, например, Ирландия разработала национальный план развития в соответствии с которым в течение 5 лет планируется привлечь 2,35 млрд. евро частных инвестиций в инфраструктуру. При этом доля государственно-частных партнерств от общего объема инвестиций по секторам составляет около 30% (таблица 3). Самый большой удельный вес приходится на общественный транспорт и уборку, переработку мусора, соответственно 60 % и 69%.
Таблица 3. Финансирование государственно-частных партнерств в Ирландии
| Сектор экономики |
Инвестиции в ГЧП |
|
|
Млн. евро |
Доля от инвестиций, % |
|
| Национальные дороги |
1,270 |
23 |
| Общественный транспорт |
381 |
60 |
|
Водоснабжение и канализация |
127 |
9 |
|
Уборка и переработка мусора |
571 |
69 |
|
ВСЕГО |
2,349 |
28 |
Таким образом, приток частных инвестиций в инфраструктуру 2,5 млрд. долл. в год, при рентабельности в 10% и 20% налоге на прибыль (с учетом возможных особенностей специального налогового режима) будет означать поступление в бюджет около 50 млн. долларов ежегодно. Через 10 лет, таким образом, в бюджет будет дополнительно поступать около полмиллиарда долларов.
Многие из потенциальных инвесторов, например Внешэкономбанк и ЕБРР считают государственно-частные проекты, в том числе осуществляемые с использованием концессий, приоритетными и сохраняют возможности для финансирования перспективных проектов по развитию инфраструктуры. Данное обстоятельство должно быть использовано региональными и муниципальными властями для строительства новых высокотехнологичных и качественных объектов инфраструктуры в сферах транспорта, энергетики, здравоохранения, спорта, туризма и т.д.
В заключение хотелось бы сделать следующие выводы:
- Необходимо расширить перечень типов и видов концессионных договоров;
- Следует разработать систему регулирования отношений, связанных с использованием государственной собственности: Земельный кодекс, закон о государственной собственности (или имуществах), закон об аренде земли, закон о природных ресурсах. Основным элементом этой системы должен быть законодательный акт рамочного (или зонтичного) типа, наподобие закона о концессионных договорах.
- Рассмотреть вопрос о предоставлении инвестору неких государственных гарантий: стабильности для инвестирования на период действия проекта, неизменность системы налогов и сборов и т.д.;
- Законодательно определить, что государство при любых односторонних действиях сохраняет в неприкосновенности баланс финансовых интересов сторон, возмещая инвестору понесенные им убытки от таких действий;
- Договор концессии должен заменить лицензию, при этом сама лицензия не исчезает, она выполняет роль документа, формально регистрирующего права инвестора. Непосредственным и единственным источником прав пользования становится договор.
Финансовый механизм концессионного соглашения может сыграть в инвестиционных процессах положительную роль, закрепить позитивные тенденции и выйти на траекторию устойчивого экономического роста.
_______________
* Вопросы концессий, концессионных моделей и схем как инструмента привлечения инвестиций на условиях государственно-частного партнерства рассматривает ряд ученых, экономистов, например: Варнавский В.Г., Королев В.А. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора. – М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2009; Вихрян А.П. Иностранные концессии в СССР (1920-1930 гг.). – М.: Изд-во Современная экономика и право, 2005; Сосна С.А. Концессионные соглашения. Теория и практика. — М., 2002; Зворыкина Ю.В, Перспективы реализации инвестиционных проектов в форме концессии в России//Внешнеэкономический бюллетень, 2002, №3; Падалкин В. Концессионные механизмы планирования деятельности крупных хозяйственных структур//Экономические стратегии, № 7, 2008.
** Совершенствование законодательной базы в области концессий, использования государственной собственности в разных секторах экономики широко рассматривается в экономической литературе и периодических изданиях: Клименко А.В., Королев В.А., Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. Теория и практика. – М.: ГУ ВШЭ, 2010; Варнавский В.Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности//Айрекс – Полемика, №13, 2005; Т. Бабакова. Правовые и налоговые аспекты концессий//Финансовый директор, № 11, 2007; Виллисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект//Журнал «Власть», №7, 2006.
*** Вопросы типологизации концессий рассматриваются многими учеными: Сосна С.А. Концессионное соглашение – новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. – www.concession.ru., Синякова А.Ф. Концессионные соглашения: привлечение в регион инвестиций с помощью государственно-частного партнерства // Региональная экономика: теория и практика. – 2007. – № 10(49). – С. 59–64.
**** Азизов А. Возможности использования концессионных соглашений в условиях кризиса//Журнал Корпоративный юрист, №5, 2009.
***** В качестве возможных видов государственной поддержки, как правило, рассматривается следующие: предоставление государственных гарантий или государственного страхования; предоставление субсидий; кредитование, участие в активах или обеспечение дополнительных (сопряженных) инвестиций; изменения в налоговой системе.
Читайте также
Библиографический список
- Варнавский В.Г., Королев В.А. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора. – М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2009;
- Варнавский В.Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности//Айрекс – Полемика, №13, 2005;
- Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект//Журнал «Власть», №7, 2006.
- Вихрян А.П. Иностранные концессии в СССР (1920-1930 гг.). – М.: Изд-во Современная экономика и право, 2005;
- Зворыкина Ю.В. Перспективы реализации инвестиционных проектов в форме концессии в России//Внешнеэкономический бюллетень, №3, 2002;
- Клименко А.В., Королев В.А., Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. Теория и практика. – М.: ГУ ВШЭ, 2010;
- Падалкин В. Концессионные механизмы планирования деятельности крупных хозяйственных структур//Экономические стратегии, № 7, 2008;
- Сосна С.А. Концессионные соглашения. Теория и практика. — М., 2002.
References
- Varnavsky V. G, Queens of Century And. The concession mechanism of partnership of the state and a private sector. – М: Publishing house GU HSE, 2009;
- Varnavsky of Century Conceptual economic and legal bases of concession activity//Ajreks – Polemic, №13, 2005;
- Viliss of M. of Century State-private partnership: politiko-legal aspect//Magazine “Power”, №7, 2006.
- Vihryan A.P. Foreign of concession in the USSR (1920-1930). – М: Publishing house Modern economy and the right, 2005;
- Zvorykina J.V.prospect of realization of investment projects in the form of concession in Russia//the External economic bulletin, №3, 2002;
- Klimenko A.V., Queens of Century А, VarnavskyV.G. Of Century State-private partnership. The theory and practice. – М: GU HSE, 2010;
- Padalkin V. Century Concession mechanisms of planning of activity of large economic structures//Economic strategy, № 7, 2008;
- Agreement S.A. Concession’s pine. The theory and practice. – М, 2002.
