Концессионный механизм как инструмент государственной инвестиционной политики в современных условиях

Возможные варианты инвестиционного развития любой страны можно свести к спектру финансово- экономических моделей, и каждую из  них модифицировать и конкретизировать применительно к отдельно взятому государству. В экономической литературе системная характеристика возможных моделей инвестиционного развития отсутствует, но отдельно взятые инструменты обстоятельно рассматриваются в научных публикациях отечественных и зарубежных ученых, экономистов и юристов.*

Концессионная схема имеет многовековую историю. Она восходит к Древней Греции и Римской Империи. В XVII-XVIII веках концессии использовались при строительстве каналов и мостов. XIX век стал золотым веком концессий как железных дорог, так и всех городских служб: водопровода, очистных сооружений, освещения, транспорта.

В реальной действительности сложного и масштабного современного хозяйства сочетание в единое целое рыночных механизмов и государственных инструментов регулирования в единую систему жизненно необходимо.

Концессии как инструмент привлечения частных инвестиций представляет собой систему договоров между государством и частным инвестором в отношении государственной или муниципальной собственности или монопольных видов деятельности. Таким образом, предметом (и одним из отличительных признаков) концессии является государственная или муниципальная собственность, а также вид хозяйственной деятельности, на который распространяется монополия государства.
Различные теории концессий под данной категорией понимают акт, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере.

Концессионный договор представляет собой одну из форм привлечения инвестиций в экономику, используемую многими странами. В условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов, применение такой привлекательной для инвестора формы вложения средств могло бы дать значительные выгоды, обеспечить приток долгосрочных инвестиций в национальную экономику.

В России закон «О концессионных соглашениях» был принят в 2005 г. Целями данного Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ услуг, предоставляемых потребителям.

В настоящее время предстоит разработать современную законодательную базу регулирования отношений, связанных с использованием государственной собственности, состоящую из комплекса основополагающих законодательных актов: земельный кодекс, закон о государственной собственности (или имуществах), закон об аренде земли, закон о природных ресурсах. Дело в том, что благодаря выработке гражданско-правовой, договорной системы отношений государства с инвестором (независимо от национальной принадлежности), закон о концессиях должен улучшить инвестиционный климат в России.**

Концессии дифференцируются не только по отраслевой принадлежности, но и в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав собственности, инвестиционных обязательств сторон, разделения рисков между субъектами договорных отношений, ответственности за различные виды работ (строительство, управление, эксплуатация) и т.д.

С учетом этих факторов выделяют следующие организационные типы концессий*** :

• Строительство, управление, передача (Build, Operate and Transfer, ВОТ) – традиционная концессия. Концессионная компания осуществляет строительство и эксплуатацию объекта в течение концессионного срока, по истечении которого объект возвращается государству. Она имеет право пользования, но не владения концессионным объектом.
• Браунфилд-контракт (Brownfield contract) – традиционная концессия. Предметом ее выступает деятельность по расширению, восстановлению или реконструкции существующего объекта, не включающая нового строительства.
• Строительство, владение, управление (Build, Own and Operate, BOO) – разновидность традиционной концессии, так называемый гринфилд-проект (Greenfield project). Концессионная компания строит новый объект инфраструктуры и управляет им на правах владения и пользования. Концессионный срок не фиксируется.
• Строительство, владение, управление, передача (Build, Own, Operate and Transfer, BOOT) – проект типа «гринфилд». Разновидность предыдущего типа концессии с той разницей, что концессионная компания имеет права владения, и пользования объектом в течение оговоренного в контракте периода времени, по истечении которого объект возвращается государству.
• Лизинговый контракт (Lease contract) – близок по содержанию к арендному договору и традиционной концессии, отличается  тем, что объект не построен арендатором (лизинговой компанией), а поступает в его распоряжение от государства. Арендатор, таким образом, несет ответственность за эксплуатацию объекта, получает доход от реализации, произведенной на нем продукции или вознаграждение от пользователей, если этот объект связан с обслуживанием экономических субъектов, и производит платежи государству за пользование имуществом (арендная плата), предназначенные для того, чтобы компенсировать произведенные государством инвестиции в его строительство.
• Контракт на обслуживание (Service contract). Главная особенность данного контракта, отличающая его от упомянутых выше типов концессии, состоит в том, что концессионер получает от государства в управление и обслуживание уже готовый объект и не осуществляет инвестиций. В отдельных случаях этот тип концессии близок к лизингу.

В условиях финансового и экономического кризиса такой инструмент как концессия должен стимулировать более активное использование инвестиционных возможностей государственной власти и частного бизнеса, привлечение средств непосредственно в регионы, эффективное использование как государственного, так и муниципального имущества. Оптимальным является вовлечение региональных и муниципальных органов власти в развитие концессий: у них имеются достаточные полномочия, а также знание специфики собственной территории.

Финансовый кризис заметно ослабил возможности большинства кредитных учреждений финансировать крупномасштабные проекты. Однако многие из потенциальных инвесторов, например Внешэкономбанк и ЕБРР считают государственно-частные партнерство, в том числе осуществляемые с использованием концессий, приоритетными и сохраняют возможности для финансирования перспективных проектов по развитию инфраструктуры.  Данное обстоятельство должно быть использовано региональными и муниципальными властями для строительства новых высокотехнологичных и качественных объектов инфраструктуры в сферах транспорта, энергетики, здравоохранения, спорта, туризма и т.д. Механизм концессионного соглашения может сыграть в этих процессах положительную роль.****

Разные модели концессии в системе договоров находятся между приватизацией и функционированием государственного предприятия. Они отличаются от аренды разделением рисков, участием государства, передачей некоторых государственных функций.

Запуск концессионных механизмов в России создаст серьезные бюджетные последствия:

Во-первых, он будет означать приток инвестиций, и увеличение налоговых сборов от концессионных проектов.

Во-вторых, он будет означать изменение государственных расходов. С одной стороны, снизятся инвестиционные расходы (за счет привлечения частных инвестиций). С другой стороны, — переход от государственной модели управления к государственно-частным партнерствам во всем мире приводит к значительному снижению издержек. Так, по оценкам ГЧП в секторе водоснабжения и канализации в США и Канаде приводят к снижению издержек на 10-40%, в Шотландии — 20%. В Ирландии 25-30%. В области транспорта, по оценкам Европейской Комиссии -10-17%. По данным Arthur Andersen в Великобритании в среднем для разных секторов экономия составляет 17%.

В-третьих, концессии будут означать поступление концессионной платы, хотя сразу следует отметить, что это не основной источник поступлений в федеральный бюджет (так, например, в Хорватии она составляет не более 0,5%). Дело в том, что основным концедентом являются региональные и местные власти, цель концессий найти и привлечь инвестора в инвестиционные проекты, а концессионная плата используется как элемент особого налогового режима. Однако есть и другие примеры — в Чили при заключении одной дорожной концессии плата составила 100 млн долл. США при объеме инвестиций 500 млн. долл.

В-четвертых, легализация концессионных механизмов в России потребует создания и введения предусмотренной Налоговым кодексом, главы о специальном налоговом режиме для концессий.

Вопрос налогообложения концессионера является одним из наиболее важных и значимых. Представляется целесообразным разработать специальный налоговый режим для концессионных соглашений. Такая возможность существует и не противоречит принятой первой части Налогового кодекса РФ.

Особенность налогообложения концессий заключается в том, что для концессионера устанавливается единый концессионный налог или регулярные платежи (роялти). В отношении налогообложения природных ресурсов могут предусматриваться отдельные особенности, учитывающие специфику этих ресурсов.

Необходимость введения особого налогового режима заключается в правовых и инфраструктурных особенностях.

Налоговые преобразования в области концессионной деятельности очень важны для перспективного развития концессионных проектов. И должны рассматриваться в зависимости от типа сделки и сектора, принимая во внимание экономические и отраслевые особенности. Поэтому эта сфера в частных руках без финансового участия государства эффективно работать не будет. Предоставление особых условий и финансовой поддержки в реальном секторе означает не льготы, а выравнивание финансово-экономических условий отрасли с другими полностью «рыночными» сферами, с тем, чтобы в ней могли быть запущены рыночные механизмы и инструменты. Участие же частного бизнеса в управлении и финансировании, позволяет повысить эффективность реального сектора экономики.

Общий принцип таков, что развитые страны больше используют финансовые механизмы (участие государства в проектах, предоставление субсидий), а развивающиеся — налоговые.

Если говорить о налоговых льготах вообще, то это активный инструмент инвестиционной политики во многих странах мира. В некоторых странах налоговые льготы предоставляются в соответствии с планами экономического развития и одобряются соответствующим министерством (Узбекистан, Бразилия), например в Литве, если инвестиционный проект больше 1 млн. долларов США, или долгосрочным инвестициям (Чили — более 10 лет). Но во многих странах, эти льготы предоставляются непосредственно инвестициям в инфраструктуру или увязаны с концессионными механизмами. В соответствии с опубликованным обзором налоговых льгот в сфере инфраструктуры особые условия применяют  некоторые развивающиеся страны (таблица 1).

При этом преимущества особого налогового режима состоят в следующем:
1. оптимальное сочетание стабильности и гибкости;
2. учет реальной рентабельности проектов;
3. существование четких правил предоставления финансовых преимуществ.

Особый налоговый режим должен так сбалансировать концессионную плату и налоговые платежи, чтобы обеспечить инвесторам рыночные условия функционирования, решив одновременно правовые вопросы.

Недостатками концессионной деятельности как государственно-частного партнерства в области привлечения инвестиций выступают следующее:

• исчезновение стимулов к эффективной работе у инвестора  при субсидиях, замещающих оплату услуг потребителями, независящих от эффективности производства;
• вероятность неблагоприятного отбора — полное «страхование» может привести к тому, что инвесторы будут искать проекты с чрезмерным риском, зная, что его покроет государство.
• высокие ожидания принятия неэффективных решений в государственных структурах, чем в частных, особенно в экономиках переходного периода;
• финансовые ограничения — государство не имеет средств полноценно участвовать в крупномасштабных инвестициях.

Оценивая последствия введения концессий в российскую экономику, будем исходить из того, что концессионная плата балансирует с механизмами государственной поддержки.*****

Таким образом, концессии сгенерируют дополнительные налоговые доходы вследствие притока инвестиций; снизят неинвестиционные расходы бюджета в соответствующих секторах экономики путем перераспределение денежных потоков.

Таблица 1. Налоговые льготы в концессионных схемах некоторых стран ¹

¹ Составлено автором на основе изучения периодических изданий

Таблица 2. — Инвестиции в инфраструктурные проекты с участием частного сектора в развивающихся странах, (млн. долл. США)²

² Составлено автором на основе статистических и аналитических данных Мирового банка

Это означает, что ежегодно на основе концессионных механизмов инвестируется более 20 млрд. долларов, из них 70% приходится на 5 стран. При эффективном создании в России концессионного режима позволит привлекать около 3 млрд. долларов в год, вследствие чего, сумма накопленных инвестиций, а значит и поступлений в бюджет будет с каждым годом увеличиваться.

Можно также сделать оценку на основе инвестиционных потребностей и государственных инвестиционных программ. Так, например, Ирландия  разработала национальный план развития в соответствии с которым в течение 5 лет планируется привлечь 2,35 млрд. евро  частных инвестиций в инфраструктуру. При этом доля государственно-частных партнерств от общего объема инвестиций по секторам составляет около 30% (таблица 3). Самый большой удельный вес приходится на общественный транспорт и уборку, переработку мусора, соответственно 60 % и 69%.

Таблица 3. Финансирование государственно-частных партнерств в Ирландии

Сектор экономики	Инвестиции в ГЧП
	Млн. евро	Доля от инвестиций, %
Национальные дороги	1,270	23
Общественный транспорт	381	60
Водоснабжение и канализация	127	9
Уборка и переработка мусора	571	69
ВСЕГО	2,349	28

Таким образом, приток частных инвестиций в инфраструктуру 2,5 млрд. долл. в год, при рентабельности в 10% и  20% налоге на прибыль (с учетом возможных особенностей специального налогового режима) будет означать поступление в бюджет около 50 млн. долларов ежегодно. Через 10 лет, таким образом, в бюджет будет дополнительно поступать около полмиллиарда долларов.

Многие из потенциальных инвесторов, например Внешэкономбанк и ЕБРР считают государственно-частные проекты, в том числе осуществляемые с использованием концессий, приоритетными и сохраняют возможности для финансирования перспективных проектов по развитию инфраструктуры.  Данное обстоятельство должно быть использовано региональными и муниципальными властями для строительства новых высокотехнологичных и качественных объектов инфраструктуры в сферах транспорта, энергетики, здравоохранения, спорта, туризма и т.д.

В заключение хотелось бы сделать следующие выводы:

• Необходимо расширить перечень типов и  видов концессионных договоров;
• Следует разработать систему регулирования отношений, связанных с использованием государственной собственности: Земельный кодекс, закон о государственной собственности (или имуществах), закон об аренде земли, закон о природных ресурсах. Основным элементом этой системы должен быть законодательный акт рамочного (или зонтичного) типа, наподобие закона о концессионных договорах.
• Рассмотреть вопрос о предоставлении инвестору неких государственных гарантий: стабильности для инвестирования на период действия проекта,  неизменность системы налогов и сборов и т.д.;
• Законодательно определить, что государство при любых односторонних действиях сохраняет в неприкосновенности баланс финансовых интересов сторон, возмещая инвестору понесенные им убытки от таких действий;
• Договор концессии должен заменить лицензию, при этом сама лицензия не исчезает, она выполняет роль документа, формально регистрирующего права инвестора. Непосредственным и единственным источником прав пользования становится договор.

Финансовый механизм концессионного соглашения может сыграть в инвестиционных процессах положительную роль, закрепить позитивные тенденции и выйти на траекторию устойчивого экономического роста.

_______________