Механизмы взаимодействия государства, бизнеса и негосударственного некоммерческого сектора в решении социальных проблем

Организации негосударственного некоммерческого (третьего) сектора (НКО) играют заметную роль в социально-экономической жизни страны, выступая источником различных социальных инноваций. Число организаций и влияние этого сектора в целом постоянно растут, несмотря на всю сложность и противоречивость их развития, а также весьма неоднозначное и не всегда лояльное отношение к ним со стороны государева.

Если говорить о вкладе этих организаций в экономику страны, то она невелика, и что особенно печально, доля НКО в формировании ВВП страны постоянно снижается (с 1,2 % в 2000 г. до 0,4 % в 2011 г.), но  при росте производства в абсолютных показателях, так начиная с 2000 г. к 2011 г. вклад НКО в ВВП страны вырос более, чем в 3 раза с 79 млрд руб. до 245 млрд руб. (табл. 1).

Таблица 1 — Структура валового внутреннего продукта РФ[1]

	Годы
	2000	2005	2007	2008	2009	2010	2011
ВВП в рыночных текущих ценах млрд. руб., в том числе:	7306	21610	33248	41277	38807	45173	54586
— некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства	79	139	186	217	217	226	245
ВВП в рыночных ценах, в %% к итогу, в том числе:	100	100	100	100	100	100	100
— некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства	1,2	0,6	0,5	0,5	0,6	0,5	0,4

При этом в зарубежной практике, где деятельности негосударственного некоммерческого сектора проходит в более стабильной обстановке, экономическая роль третьего сектора, как показывает опыт, может быть гораздо заметнее, так доля НКО в ВВП развитых стран составляет от 4-6% до 15% [2 ]. Однако, нужно понимать, что третий сектор включен в решение многих социальных проблем, и зачастую подобная деятельность является более значимой, чем непосредственный вклад в экономику страны.

Напомним, что со времени начала в России радикальных социально-экономических реформ и особенно после принятия в 1996 г. Федерального закона «О некоммерческих организациях»[3] численность организаций третьего сектора постоянно росла. Так, за период с 1995 г. по 2011 г. по данным Росстата число организаций некоммерческого сектора возросло более чем в 1,5 раза и на конец 2011 г. количество общественных и религиозных организаций достигло 149,6 тыс., или 3,1 % от общего числа организаций различных форм собственности (табл. 2). Укажем, однако, что несмотря, что рост количественного состава некоммерческого сектора сопровождался в этот период падением доли общественных организаций в общем числе предприятий в РФ. Анализ данных статистики не позволяет нам проанализировать изменение доли и общего количества НКО, относящихся к иным организационно-правовым формам, как видно из табл. 2 Росстат выделяет отдельной строкой только такую форму, как «общественные и религиозные организации».

Таблица 2 — Распределение предприятий и организаций по формам собственности (на конец года) [4 ]

	1995	2000	2005	2007	2008	2009	2010	2011
	Число предприятий и организаций, тыс.
Всего, в том числе по формам собственности:	2249,5	3346,5	4767,3	4674,9	4771,9	4907,8	4823,3	4866,6
общественных и религиозных организаций	95,0	223,0	252,5	212,3	197,4	187,8	157,0	149,6
	В процентах к итогу
Всего, в том числе по формам собственности:	100	100	100	100	100	100	100	100
общественных и религиозных организаций	4,2	6,7	5,3	4,6	4,1	3,8	3,3	3,1

В то же время, если судить по другим статическим данным Росстата, то в России на 1 января 2012 г. действовало 108 736 общественных объединений различных организационно-правовых форм собственности, что расходится с данными предыдущей таблицы, а с другой стороны, позволяет дифференцированно рассмотреть отдельные виды таких организаций (табл. 2). Но даже такая «усеченная» и существенно различающаяся статистическая отчетность позволяет говорить о количественном росте секторе НКО в России, так, только за 2011 г. в стране было зарегистрировано 6326 общественных организаций различных организационно-правовых форм.

Таблица 3 — Число общественных объединений, политических партий и некоммерческих организаций, зарегистрированных в Российской Федерации, на 1 января 2012 г. [5 ]

	Всего зарегистрировано	в том числе зарегистрировано в 2011 г.
Общественные объединения — всего	108736	6326
в том числе:
общественные организации	53246	4754
из них благотворительные	1619	86
общественные движения	1739	123
из них благотворительные	6	1
общественные фонды	5737	205
из них благотворительные	2197	67
общественные учреждения	763	240
из них благотворительные	4	2
органы общественной самодеятельности	172	9
иные виды общественных объединений	47079	995
из них:
профессиональные союзы	35792	352
национально-культурные автономии	932	144
Политические партии	7	—
Некоммерческие организации — всего	85185	8915
в том числе благотворительные фонды	5704	883
Филиалы и представительства международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций	240	19

Однако потенциал российского некоммерческого сектора остается существенно не раскрытым. НКО практически не включены систему предоставления общественно значимых социальных услуг, финансируемых государством, а также не развивают платные услуги для населения. Это заметно ограничивает возможности участия сектора в решении общенациональных задач, в том числе в области борьбы с бедностью. Сдерживающим фактором является налоговое законодательство в отношении некоммерческого сектора и благотворительности, которое неоднократно критиковали не только российские, но и зарубежные эксперты, описывая его как «примитивное, архаичное, неясное», жестко ограничивающее деятельность» и создающее «недоброжелательную среду» для развития инициатив снизу. Хотя в последние 3-4 года законодательство в области регулирования деятельности некоммерческого сектора претерпело изменения, однако требуется его дальнейшее совершенствование в части налогообложения, целевого финансирования и расширения возможности участия НКО в тендерах на предоставление социальных услуг населению. Здесь немаловажную роль играет инициатива государства в привлечении НКО к выполнению государственного заказа.

Особое внимание следует обратить на то, какую роль в поддержке третьего сектора играет государственное финансирование. Если обратиться к опыту зарубежных стан, то по данным проекта университета им. Дж. Хопкинса (США), в среднем по группе из 38 стран доля государственного финансирования в общем объеме доходов негосударственных НКО составляет около 36 % (см. табл. 4). В странах Западной Европы, в Канаде и Израиле эта доля превышает половину всех доходов НКО и достигает 54%. Доля государственного финансирования в доходах НКО в странах Восточной Европы, Скандинавии и англосаксонских странах несколько ниже — 42 35 и 36 % соответственно. Существенно ниже доля государственных средств в общих доходах НКО в странах Латинской Америки — 19% [ 6].

Таблица 4 — Доля государственного финансирования в доходах негосударственных НКО (выборочно по группам стран,%) [7 ]

Группы стран	Доля государственного финансирования НКО
Западная Европа, Канада, Израиль	54
Восточная Европа	42
Англосаксонские страны	36
Скандинавия	35
Развитые страны Азии	34
Латинская Америка	19
В среднем по группе из 38 стран	36

В нашей стране за последние несколько лет прослеживается рост объема государственной поддержки НКО. Важным адресатом государственных субсидий являются социально ориентированные некоммерческие организации. В 2011 г. в 53 субъектах Российской Федерации были приняты специальные региональные программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций с общим объёмом финансирования более 3 млрд руб. в 2011 г. (в 2012 г. эта сумма составила более 4 млрд руб.)[8 ].

Интересно отметить, что по оценкам некоторых исследователей государственное финансирование российского третьего сектора составляет весьма незначительную часть в общем бюджете НКО (по состоянию на 2007 г. — это 1,7%), то как указывают, например, Т.Д. Бурменко и Е.Г. Тарханова: «Выходит, что российский третий сектор является даже более независимым, чем на Западе, и в то же время более неустойчивым»[9 ]. Здесь мы готовы согласиться с авторами лишь частично, поскольку тенденции, которые наблюдаются последнее время в отношении государства к НКО хотя и выглядят весьма противоречиво, но если проанализировать размеры общей грантовой и субсидиарной поддержки, которую оказывает государство некоммерческому сектору, то оно все же имеет, как мы показали выше, тенденцию к росту (хотя рост пока и не очень значительный). Здесь скорее должен ставиться вопрос о прозрачности и адекватности инструментов распределения этих средств, выборе наиболее результативных НКО, способных использовать средства с максимальной степенью эффективности.

На это нацелены, в частности меры, обозначенные в Постановлении Правительства РФ от 23.08.2011 г. № 713[10 ], в котором сформулированы следующие направления поддержки со стороны государства социально ориентированным НКО (СО НКО):

• субсидии субъектам РФ для оказания на конкурсной основе финансовой поддержки СО НКО в рамках региональных программ;
• субсидии «инфраструктурным» СО НКО;
• повышение квалификации работников социально ориентированных НКО, а также государственных и муниципальных служащих;
• анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей деятельности СО НКО, а также мероприятий по поддержке СО НКО;
• информационная поддержка реализации мероприятий социально ориентированных НКО;
• организационно-техническое и информационное обеспечение проведения конкурсов для предоставления субсидий социально ориентированным НКО и бюджетам субъектов РФ на государственную поддержку СО НКО, включая создание единой информационной системы в целях реализации государственной политики в области поддержки СО НКО.

Отметим, что данное постановление не выделяет в качестве возможного инструмента поддержки НКО механизм социального заказа, который может быть в расширенном и модифицированном виде использоваться для дальнейшего формирования условий устойчивого функционирования НКО в России, в том числе с привлечением потенциала бизнес-сектора.

Справедливости ради следует указать, что в последние годы в России начинают возникать, в особенности на региональном и местном уровнях, механизмы взаимодействия государства и НКО при решении социально значимых задач, включая следующие формы:

• государственный и муниципальный социальный заказ;
• государственное социальное спонсорство (льготы по уплате некоторых налогов, таможенных и иных сборов, полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом);
• стимулирование социальной активности прямым финансированием (например, субсидии, субвенции и муниципальные гранты);
• поощрение негосударственных корпоративных и индивидуальных спонсоров[11 ].

Мы считаем, что в условиях, когда государство по ряду причин не может устраниться от финансирования обязательств в социальной сферы (в частности, здравоохранения, образования, социального обеспечения), решением ресурсных проблем, может явиться дальнейшее развитие конкурсной системы выделения бюджетных средств в рамках государственного социального заказа. Однако здесь очень важно соблюсти равновесие между экономической и социальной эффективностью, поскольку все критические высказывая, которые приводятся в качестве аргументов ликвидации конкурсного распределения бюджетных средств связаны именно с критикой превалирования финансовых критериев оценки над предметными.

Механизм социального заказа уже с успехом работает во многих странах и в ряде регионов России и в рамках реформы бюджетного сектора Правительство России также поставило задачу разработки механизма и законодательного оформления государственного социального заказа как инструмента финансирования производства социальных услуг. Укажем, однако, что до сих пор на федеральном уровне не принять советующий закон, хотя его общественное обсуждение идет с конца прошлого, XX века. Примерами регионов, где приняты законы о социальном заказе, могут быть Нижегородская и Иркутская области, в которых действуют соответствующие законодательные акты[12 ].

Государственный социальный заказ имеет принципиальные отличия иных инструментов распределения бюджетных средств, что заключаются, прежде всего в привлечении к его исполнению лиц, непосредственно занимающихся и заинтересованных в решении конкретной социальной проблемы. Объектом государственного социального заказа могут быть только неприбыльные социальные проекты, нацеленные на предоставление социальных услуг населению, что выводи за рамки участия в этих мероприятиях бизнес-сектор. Мотивация участия в реализации этих проектов различных групп производителей может быть связана как с личной заинтересованностью в решении данной социальной проблемы (разнообразные групп взаимопомощи институционально оформленные, некоммерческие негосударственные организации), так и общественно ответственные акторы (государственные и муниципальные структуры сферы социальных услуг).

В то же время, мы считаем, что при дальнейшем развитии введение конкурсного распределения бюджетных средств — это действительно реальный механизм создания конкурентной среды в социальной сфере. В таком варианте каждый участник социального проекта или программы берет на себя функции, которые он способен реализовать наилучшим образом: государство выступает в роли движущей силы, определяет целевые установки (формирует государственный заказ), проводит конкурсный отбор наилучших поставщиков социальных услуг, осуществляет контроль за результатами деятельности. Реальную же работу по предоставлению услуг берут на себя структуры, способные наиболее эффективно производить соответствующие социальные блага. Причем, как свидетельствует мировой опыт, государственные учреждения в большинстве случаев не являются эффективными хозяйствующими субъектами. Третьим участников этого процесса может и должен, с нашей точки зрения, стать бизнес-сектор как субъект, софинансирующий проекты и программы в рамках государственного социального заказа, но получающий за это фиксированные преференции от органов власти соответствующего уровня.

Для осуществления данного предложения необходимо определение реальных объемов ответственности, которые государство гарантирует своим гражданам и которые оно может реально профинансировать, принципы и процедуры участия бизнес-сектора и место в этом процессе негосударственных некоммерческих организаций, как одного из конечных исполнителей государственного заказа. Прежде всего, укажем, что проведение этой стратегии требует разработки и утверждения нормативного акта о государственном (муниципальном) социальном заказе как основании взаимодействия всех сторон, включенных в финансирование и производство социальных услуг. Отсутствие подобного документа на федеральном уровне сдерживает нормативно оформленные контрактные отношения между органами государственной и муниципальной власти, производителями социальных услуг разных форм собственности, а также других потенциальных участников данного рынка.

Мы считаем возможным предложить собственный подход по расширению взаимодействия всех секторов экономики для поддержки негосударственных некоммерческих организаций с целью развития предоставления качественных социальных услуг, приоритетных для целей государственной социальной политики. В этой связи нами с целью совершенствования финансирования негосударственных некоммерческих организаций и активизации их деятельности по решению социальных задач разработана принципиальная схема распределения средств, включающая алгоритм конкурсного распределения бюджетных средств и схему привлечения бизнес-сектора к финансированию и распределению средств для реализации наиболее социально значимых проектов НКО. В этой связи мы предлагаем использовать схему конкурсного отбора участников на получение финансирования социальных проектов не только из бюджетных средств, но и из средств спонсоров (бизнес-сектора). То есть распространить конкурсные процедуры на «частые деньги» спонсоров. Алгоритм, который мы считаем наиболее целесообразным, может быть следующим. Первый шаг (этап) — распределение бюджетных средств на цели социальной политики (предоставление социальных услуг). Второй шаг (этап) – привлечение и распределение средств бизнес-сектора (спонсоров), как дополнительный метод активизации взаимодействия государства, бизнеса и третьего сектора. Третий этап — разработка системы льгот и преференций для спонсора, участвующего в  финансированию социального проекта. Четвертый этап – проведение кампании по ознакомлению потенциальных спонсоров о возможности участия в реализации социальной программы на определенных условиях, получившей одобрение со стороны экспертной комиссии. Пятый этап — установление спонсору существенных и, главное, реальных налоговых льгот за выделение спонсорских средств победителю тендера на решение определенной социальной проблемы. Наиболее приемлемым уровнем реализации подробной схемы считаем уровень муниципальных образований, лишенных возможности формировать собственный ресурсный потенциал за счет налогообложения субъектов хозяйственной деятельности, что может компенсироваться за счет спонсорских поступлений. В дальнейшем подобная система могла бы быть распространена и на налоги с физических лиц, желающих участвовать в реализации задач социальной политики.