Внедрение интеллектуальных систем учета на розничных рынках электрической энергии – правовые последствия для населения

«… любой закон (это неизбежная и привычная для нас практика)
рассматривается с точки зрения интересов граждан…»

сенатор Мезенцев Д.Ф.
Парламентские слушания 23.03.2018 г.

«… произошла чудовищная подмена понятий»

Селезнев В.С.
Первый зампред комитета по энергетике Госдумы
Парламентские слушания 23.03.2018 г.

Введение

Федеральный закон №522-ФЗ от 27.12.2018 года (далее – Закон) предписывает сетевым организациям и гарантирующим поставщикам создание интеллектуальных систем учета электрической энергии (далее – ИСУЭ), основным элементом которых является интеллектуальный счетчик электрической энергии [1].

Здесь и далее мы будем придерживаться терминологии Федерального закона №35 от 26.03.2003 года.

Также мы, в основном, ограничимся рассмотрением последствий принятия Закона для одного из участников розничного рынка электрической энергии – населения.

Системы с интеллектуальными счетчиками относятся к области Интернета вещей [2] и являются составной частью более общего понятия – Smart grid (умная сеть) [3]. Разработка и внедрение интеллектуальных счетчиков и сбор детализированных данных о потреблении энергоресурсов является мировым трендом и при правильном подходе имеют очень хорошие перспективы. Фактически речь идет об открытии нового рынка – рынка данных (далее – Рынок-Д) о поведении конечного потребителя при потреблении им энергоресурсов и, соответственно, появлении новых информационных сервисов, направленных, в первую очередь, на ресурсосбережение и повышение качества жизни людей.

Поэтому интерес законодателей к этой теме является оправданным.

Однако подходить к решению этой проблемы следует с осторожностью, т.к. поспешное и необдуманное внедрение интеллектуальных счетчиков может привести к резко отрицательным и, возможно, необратимым последствиям. На это было обращено внимание еще в 2017 году, когда обсуждение проекта Закона только начиналось [4]. В этом плане поучительным является опыт Англии [1], где на подобный проект было потрачено из бюджета 11 млрд. фунтов стерлингов. Проект оказался неокупаемым, что привело к росту тарифов для населения и началу расследования со стороны контрольных органов.

Президиум Совета законодателей прямо определил, что целью принятия Закона является снижение потребления и повышение эффективности использования энергетических ресурсов, а также снижение тарифов на коммунальные ресурсы [5]. При этом расходы на создание ИСУЭ было рекомендовано возложить на поставщиков энергоресурсов и сетевые организации без повышения тарифов на электрическую энергию.

На деле в результате обсуждения и принятия Закона были достигнуты цели, прямо противоположные поставленным:

• все финансовое бремя по созданию и эксплуатации ИСУЭ было возложено на население;
• население при этом не получает за свои деньги сколько-нибудь внятных услуг;
• происходит монополизация рынка вместо демонополизации;
• закрывается сама возможность создания рынка детализированных данных о потреблении электрической энергии и др.

Рассмотрим более подробно проблемы, возникшие с принятием Закона.

Розничные рынки до принятия Закона

До принятия Закона кроме розничного рынка электрической энергии (далее – Рынок-Э) существовал еще один важный для темы данной статьи рынок – розничный рынок счетчиков электрической энергии (далее – Рынок-С). На нем потребители электрической энергии (далее – Потребители) покупали счетчики электрической энергии (далее – Счетчики), выпущенные заводами – изготовителями Счетчиков (далее – Заводы). Рынок-С был полностью свободным и функционировал в интересах Потребителей. На нем определялось, какие именно Счетчики попадут на Рынок-Э, т.е. будут установлены у Потребителей. Цены на Счетчики и их качество определял Рынок-С. По утверждению Долгих В.М. (председателя совета директоров группы компаний «Системы и технологии») [6, с.62] в настоящее время на Рынке-С присутствует более 300 типов Счетчиков, применяемых в электроэнергетике.

Расходы на приобретение Счетчиков, их установку и поверку были возложены на Потребителя.

Гарантирующие поставщики электрической энергии (далее – Поставщики) не могли оказывать непосредственного влияния на Рынок-С, хотя иногда опосредованно и пытались это сделать в интересах одного или нескольких Заводов (механизмы такого влияния выходят за рамки данной статьи).

Для проведения расчетов за потребленную электрическую энергию Потребитель один раз в месяц снимал показания установленного у него Счетчика и тем или иным способом передавал их своему Поставщику, получал счет и производил его оплату.

Недостатки:

1. Показания Счетчиков передаются Потребителями неодновременно один раз в месяц. Поставщику сложно в такой ситуации сводить балансы закупленной и проданной электрической энергии.
2. Отсутствует Рынок-Д, т.к. невозможно собрать детализированные данные о потреблении электрической энергии каждым Потребителем.
3. Сетевые организации несут потери, которые в значительной степени могли бы быть устранены установкой Счетчиков с расширенными функциями.

Основные положения Закона

Для удобства дальнейшего рассмотрения сведем основные положения Закона в две группы:

Группа А. Основной функцией ИСУЭ является дистанционный сбор показаний Счетчиков и дистанционный контроль входящего в ИСУЭ оборудования.

На Поставщика возлагается обязанность создания ИСУЭ и ее эксплуатация, в том числе приобретение, установка, замена, ремонт и обслуживание входящего в ИСУЭ оборудования, включая Счетчики и нематериальные активы.

Владельцем ИСУЭ, а значит и Счетчиков, становится Поставщик.

ИСУЭ предназначена для коммерческого учета потребления электрической энергии и расчетов между Поставщиками и Потребителями.

Группа Б. Расходы, понесенные Поставщиком при создании ИСУЭ и ее эксплуатации, включаются в состав сбытовой надбавки, т.е. в цену электрической энергии для Потребителя.

Постановлением Правительства РФ должны быть утверждены требования к Счетчикам, минимальный набор функций ИСУЭ и правила доступа к нему.

Последствия принятия Закона

Рассмотрим последствия ввода в действие основных положений Закона.

Заметим, что требование дистанционного снятия показаний Счетчиков сразу определяет структуру ИСУЭ: «Центр сбора данных – Система передачи данных – Счетчики».

Группа А. Последствия для розничного рынка счетчиков

Владелец ИСУЭ объективно заинтересован в повышении ее надежности и упрощении эксплуатации. Одним из важнейших условий достижения этого является сокращение номенклатуры используемых в ИСУЭ Счетчиков. Разумный проектировщик ИСУЭ оставит в системе (для сохранения влияния на Заводы) два, максимум три типа Счетчиков одного назначения.

Это приведет к монополизации Рынка-С выбранными проектировщиком Заводами, уничтожению на нем конкуренции, расширению поля коррупции и замедлению прогресса в дальнейшей модернизации Счетчиков. Тем более что Закон не накладывает на Поставщика никаких ограничений ни в принятии решений по структуре ИСУЭ, ни в стоимости включаемого в ИСУЭ оборудования и программного обеспечения. Закон разрешает включить все произведенные расходы в тариф (Потребитель оплатит все желания Поставщика).

Группа А. Последствия для розничного рынка электрической энергии

Установка неким Поставщиком у Потребителей своих Счетчиков сделает невозможным появление на Рынке-Э его конкурентов. Обоснованные опасения на этот счет на Парламентских слушаниях выразил Есяков С.Я. (первый зампред комитета по энергетике Госдумы) [6, с.70]: Рынок-Э, и без того сильно монополизированный, будет монополизирован окончательно.

Группа А. Последствия для рынка данных

Ограничение функций ИСУЭ сбором данных для коммерческих расчетов и управления самой системой является неоправданным, противоречит мировым трендам и направлено против создания Рынка-Д в силу следующих причин:

в функции ИСУЭ изначально не входит сбор детализированных данных о потреблении (только имея такие данные можно говорить об извлечении из них информации, имеющей ценность на рынке данных, например, полезной для целей ресурсосбережения);

сбор данных поручен Поставщику, который объективно не заинтересован в ресурсосбережении. И поэтому собирать данные для целей ресурсосбережения Поставщик не будет.

Группа Б. Что получит Потребитель?

Данная группа положений Закона фактически определяет, какие услуги будут получены Потребителем в обмен на оплату расходов Поставщика на создание и эксплуатацию ИСУЭ. Перечень этих услуг должен быть утвержден Постановлением Правительства РФ и в настоящее время существует только в проекте Постановления [7]:

• дистанционная передача показаний Счетчиков;
• предоставление Потребителю информации о количестве и иных параметрах потребленной им электрической энергии;
• полное и (или) частичное ограничение режима потребления электрической энергии, а также возобновление подачи электрической энергии;
• установление и изменение тарифных зон суток;
• предоставление данных о настройках Счетчика;
• предоставление архива данных.

Из проекта Постановления следует, что фактически никаких новых услуг от внедрения ИСУЭ население не получит.

Декларируемая услуга дистанционной передачи показаний Счетчиков не является услугой Потребителю. Это просто одна из функций ИСУЭ.

С натяжкой можно считать услугой предоставление Потребителю информации о количестве потребленной им электрической энергии. Эту информацию он имел и до появления ИСУЭ.

Нельзя также всерьез считать жизненно необходимой услугой ограничение подачи электрической энергии Потребителю в случае неоплаты им счетов Поставщика.

Фактически Потребитель получает только освобождение от обязанностей по установке и поверке Счетчиков, а также ежемесячной передаче их показаний.

Интересно было бы послушать ответ Потребителя на вопрос «готов ли он оплачивать создание и эксплуатацию ИСУЭ по несогласованным с ним ценам в обмен на снятие с него обязанностей по установке и поверке Счетчиков, а также ежемесячной передаче их показаний (которые Потребитель должен будет оплачивать по несогласованным с ним ценам?».

Следует отметить, что уже появились случаи установки Поставщиками счетчиков у населения. Так, Липецкэнерго устанавливает Счетчики, вводя жителей в заблуждение утверждением, что «затраты по установке приборов учета, на приобретение пультов несет Липецкэнерго, никаких дополнительных расходов со стороны жителей не требуется» [8]. О том, что жители потом через тариф оплатят все затраты Поставщика, стыдливо умалчивается.

Группа Б. О требованиях к Счетчикам

Справедливости ради следует отметить, что в проекте Постановления [9] очень подробно описаны требования к Счетчикам, которые сетевые организации могут устанавливать, например, на входе в многоквартирный дом [6, с. 34-35]. Счетчик здесь является довольно сложным, многофункциональным и дорогим устройством. И это действительно представляется целесообразным, т.к. Счетчик в этом случае является частью сетевого хозяйства и, чем больше функций он будет выполнять, тем эффективнее будет вестись управление сетью в целом и тем меньше будут потери в сетях. Именно об этом говорил руководитель ПАО «Россети» Ливинский П.А. в своем выступлении на Парламентских слушаниях [6, с. 31], утверждая, что таким образом можно снизить потери с 15,3% до 4%.

Там же его поддержал Васильев Д. А. (начальник Управления регулирования электроэнергетики ФАС), отметив, что установка Счетчиков сетевыми организациями может окупаться за счет полученной экономии без увеличения тарифа [6, с. 67]. А срок окупаемости ради этого можно законодательно увеличить до 10-15 лет.

В то же время в проекте Постановления полностью отсутствуют требования к Счетчикам, которые могут устанавливаться в квартирах.

Кроме того, как совершенно правильно обратила внимание Невмержицкая Н.В. (председатель правления Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний), если у сетевых компаний есть резерв для экономии, то у Поставщиков такого резерва нет, а установка Счетчиков может вестись только за счет повышения тарифа [6, с. 57].

С ней полностью солидарен и Ковальчук Б. Ю. (председатель правления ПАО «Интер РАО»), который привел интересный расчет: для установки Счетчиков по этому Закону «… сбытовые компании должны изыскать минимально 30 млрд. рублей в год» [6, с. 49]. И это, не считая затрат на эксплуатацию ИСУЭ, что увеличит затраты в 2-3 раза. И все это придется из года в год оплачивать населению.

Что интересно, ни Невмержицкая Н.В., ни Ковальчук Б.Ю. вообще не упомянули о том, что Счетчики решат какие-либо проблемы Поставщиков или Потребителей.

Группа Б. «Чудовищная подмена понятий»

На слушаниях в ходе обсуждения проекта Закона выявилось то, что Селезнев В.С. (первый зампред комитета по энергетике Госдумы) метко назвал «чудовищной подменой понятий» [6, с. 72]: в одном Законе смешали проблемы сетевых организаций и гарантирующих поставщиков, забыв, что это субъекты двух разных рынков и подходить к решению их проблем нужно с учетом особенностей этих рынков.

Необходимо отдавать себе отчет в том, что функции интеллектуальных счетчиков для сетевых организаций и гарантирующих поставщиков будут различаться. Соответственно будут различаться их сложность и стоимость. Это, в общем-то, разные Счетчики, устанавливаемые с разными целями. Объединяет их только слово «интеллектуальные». Если основная задача первых повышение управляемости электрических сетей, то назначение вторых, в соответствии с мировыми трендами, сбор данных о поведении Потребителей в процессе потребления электрической энергии с целью мотивации их к ресурсосбережению.

Что не учтено в Законе

1. Дистанционный сбор данных о потреблении энергоресурсов ведет к сбору более детализированной информации о Потребителе, чем это было ранее. В этой связи возникает вопрос конфиденциальности собираемых данных, которые нельзя отнести к категории персональных, но и конфиденциальность их нельзя игнорировать [10].

Проблема конфиденциальности в Законе не рассматривается совсем.

2. Если уж проблема интеллектуального учета решается на федеральном уровне, то непонятно, почему ее решение касается только электрической энергии. И не касается холодной и горячей воды, тепловой энергии и газа. Ведь это все энергоресурсы, которые человек потребляет в своей квартире. Проблема сложная, однако подходы к ее решению в последнее время начали появляться [4, 11, 12, 13].

Выводы

В результате анализа Федерального закона №522 от 27.12.2018 года можно сделать следующие выводы:

1. Закон прямо противоречит Решению Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ от 24.04.2017 года о недопустимости увеличения финансового бремени для населения при создании ИСУЭ. Все затраты на создание и эксплуатацию ИСУЭ возложены Законом на Потребителя через увеличение тарифа.
2. Закон ведет к нарушению основополагающего принципа функционирования электроэнергетической отрасли, который предусматривает законодательный запрет на совмещение деятельности по передаче электрической энергии с деятельностью по ее купле-продаже [14].
3. В Законе сделана попытка путем установки интеллектуальных счетчиков решить проблемы сетевых организаций и гарантирующих поставщиков. При этом не принято во внимание, что они являются субъектами разных рынков, имеют клиентов разных типов и разные проблемы. Поэтому и решать эти проблемы, скорее всего, нужно разными инструментами.
4. Закон возложил на Поставщиков обязанность создания и эксплуатации ИСУЭ. Объективная необходимость в уменьшении номенклатуры оборудования при создании ИСУЭ расширит коррупционные возможности для «договоренностей» между Поставщиками (владельцами ИСУЭ) и заводами – изготовителями Счетчиков. В результате произойдет монополизация на розничном рынке Счетчиков.
5. Установка Поставщиком Счетчиков у населения окончательно закроет саму возможность сделать розничный рынок электрической энергии конкурентным, т.к. смена Поставщика будет требовать замены всех Счетчиков у населения, что на практике сделать невозможно.
6. Несмотря на то, что в ИСУЭ предусмотрен сбор конфиденциальных данных о потреблении электрической энергии Потребителем, вопрос использования этих данных в Законе не отрегулирован.
7. Закон исключил Потребителей из числа участников розничного рынка Счетчиков, поэтому они не могут влиять на стоимость Счетчиков, включаемых в ИСУЭ.
8. Поставщик, покупающий Счетчики для ИСУЭ, не заинтересован в снижении их цены, т.к. все затраты Поставщика на их покупку оплачиваются Потребителем через увеличение тарифа.
9. Положение Закона, которое предписывает Потребителю оплачивать все затраты Поставщика по созданию и эксплуатации ИСУЭ, включая закупку оборудования, принятие тех или иных технических решений и т.п., по несогласованным с Потребителем ценам выглядит крайне сомнительным (перефразируя известную поговорку, получаем: «любой каприз Поставщика за счет Потребителя»). У Потребителя при таких условиях есть только обязанность платить и нет никаких прав.
10. Поручение Поставщику решения задачи создания ИСУЭ прямо противоречит решению задачи ресурсосбережения. Поставщик объективно не заинтересован в использовании собираемых детализированных данных для выработки рекомендаций Потребителю по сокращению потребления электрической энергии.

Рекомендации

Учитывая резко негативное регулирующее воздействие Закона, авторы считают разумным, пока не началось массовое применение Закона, внести в него следующие изменения:

1. Вывести из-под действия Закона гарантирующих поставщиков.
2. Рассмотреть и внести в Закон положения, которые позволят сетевым организациям устанавливать общедомовые Счетчики с целью повышения управляемости сетевого комплекса и снижения потерь электрической энергии. Эти положения должны позволять окупать произведенные затраты за счет снижения потерь. При этом купля-продажа электрической энергии должна остаться за гарантирующими поставщиками.
3. Никакого повышения тарифов от установки сетевыми организациями Счетчиков быть не должно.

Что касается установки интеллектуальных счетчиков у населения, то этот вопрос, ввиду его сложности, должен рассматриваться отдельно и не решаться простым перекладыванием финансового бремени на население. ИСУЭ должна предоставлять такие услуги, которые пользуются платежеспособным спросом. Кроме того, рассматривать нужно не только потребление электрической энергии, но и воды, тепловой энергии и газа. Фактически речь должна идти о мониторинге потребления населением энергоресурсов в стране с учетом конфиденциальности собираемых данных. Современные исследования показывают, что это возможно.