6+

Имплементация принципов камерализма в российскую систему управления в период петровских реформ первой четверти XVIII столетия

Авторы


факультет государственного управления
Россия, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
2001.vlad@inbox.ru

Аннотация

В представленной статье автор делает акцент на изучении практической реализации европейских идей камерализма в России времён правления Петра Первого. В данном исследовании рассматриваются ключевые положения камерализма, распространённые в германских княжествах на рубеже XVII-XVIII вв., и производится их сопоставление с «самобытным идейным камерализмом» российского мыслителя И.Т. Посошкова. По результатам анализа коллегиальной и судебных реформ Петра Первого автором делается вывод об отличительных особенностях встраивания европейских идей камерализма в российскую систему управления 1-ой четверти XVIII в.

Ключевые слова

Камерализм, меркантилизм, система бюрократического управления, коллегиальная реформа, судебная реформа, «петровский камерализм».

Print Friendly, PDF & Email

Читайте также

Статья также доступна (this article also available):

Финансирование

Работа выполнена в рамках мероприятия MMT-2020-03: I Международный конкурс научных статей молодых исследователей «Modern Management Technology – 2020» (Наука и образование on-line)

Рекомендуемая ссылка

Сычев Владислав Витальевич
Имплементация принципов камерализма в российскую систему управления в период петровских реформ первой четверти XVIII столетия// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №2 (92). Номер статьи: 9223. Дата публикации: . Режим доступа: https://sovman.ru/article/9223/

Введение

Камерализм очень долгое время оставался на задворках истории социально-экономических учений и в большинстве научных трудов рассматривался, прежде всего, как немецкая интерпретация ключевых положений меркантилизма, что не позволяло обнаружить многих специфических черт этого направления в экономической политике государств Нового времени. Идеи камералистов всегда пребывали «на обочине» представлений об «интеллектуальном мэйнстриме» начала Нового времени ещё и по той причине, что они с трудом находили себе место в бурно развивавшейся в то время классификации наук [Зубков 2013, 20].

В 2020 г. отмечается юбилей создания Генерального регламента, что дает нам повод обратиться к теме встраивания общеевропейских принципов камерализма в российскую систему управления, тем более, что в отечественной исторической науке к этой теме всерьез обратились только в самое последнее время [Расков 2019; Чаплыгина 2019].

Цель настоящего исследования состоит в выявлении специфических черт практической реализации европейских идей камерализма в системе российского управления первой четверти XVIII в.

Для достижения вышеописанной цели в работе необходимо решить ряд следующих задач:

  • исследовать исторический контекст возникновения камерализма;
  • определить ключевые аспекты учений немецких камералистов;
  • произвести анализ идей И.Т. Посошкова как российского «самобытного камералиста»;
  • проанализировать коллегиальную и судебную реформы Петра I в контексте ключевых аспектов идей немецких камералистов и И.Т. Посошкова.

 

Условия возникновения камерализма и его ключевые принципы

Для начала стоит уделить особое внимание этимологии центрального понятия всего представленного исследования – «камерализм», которое происходит от нем. «Kammer», что в дословном переводе означает «камера, палата», т.е. государственный орган [Покидченко 2016, 55]. Однако это не единственная версия перевода: если обратиться к латинскому происхождению слова «camera», то можно обнаружить такие версии, как «свод, крытое помещение», что содержательно ближе к понятию «казна» [Муравьёва 2006, 55]. Таким образом, если объединить два подхода к трактовке слова «camera», можно сказать о следующем: главным объектом изучения немецких камералистов, исследующих государственное и дворцовое хозяйство Германии, являлся такой государственный орган как казна и сеть иных финансовых учреждений, благодаря которым она регулярно пополнялась.

Какие же предпосылки лежали в основе формирования идей камерализма в середине XVII в.? Здесь можно отметить два ключевых момента: в первую очередь, камерализм явился для германских княжеств одним из средств преодоления разрушительных последствий Тридцатилетней войны (1618-1648 гг.). Дело в том, что установление в 1648 г. Вестфальской мирной системы в Западной Европе сопровождалось созданием новых суверенных абсолютистских государств, признающих принцип невмешательства во внутренние дела друг друга, что заставляло правителей переориентировать свои «экспансионистские амбиции» на развитие национальных экономик, для чего камералистами и были разработаны многие из управленческих рекомендаций. Во-вторых, зарождение идей государственной регуляции было напрямую связано с постепенным процессом секуляризации: церковь переставала выполнять ряд функций по упорядочению социальной жизни, вследствие чего возникший «управленческий вакуум» заполнило государство, возложившее часть из этих функций на структуру органов власти [Чаплыгина 2019, 82].

Теперь необходимо перейти к рассмотрению сущностного содержания камерализма как экономико-управленческого учения. Под камерализмом принято понимать, в первую очередь, совокупность практически ориентированных административных и экономических знаний по ведению государственного хозяйства [Зубков 2013, 21]. По этой дефиниции заметно то, что камерализм, как и в сущности меркантилизм, не является целостной научной экономической концепцией, более того, идеи камерализма, впервые изложенные в трудах Ф.Л. фон Зекендорфа (1626-1692 гг.), И.И. Бехера (1635-1682 гг.), возникли в качестве ответа на вызовы, с которыми столкнулись немецкие государства после завершения Тридцатилетней войны, что и определило преимущественно практическую направленность административных и экономических воззрений камералистов.

В трудах историков экономических учений камерализм нередко именуется «немецкой версией меркантилизма», что, с одной стороны, выглядит совершенно оправданным, т.к. и меркантилизм, и камерализм нацелены на усиление государственной роли в развитии национальной экономики [Львова 2016, 64-65]. С другой же стороны, учение камералистов разнится с идеями меркантилистов в спектре регулятивного воздействия государства на жизнь общества: если меркантилизм уделяет большее внимание регулированию экономических отношений, то камералистский регуляционизм сосредоточен на формировании государственной администрации и компетентной бюрократии. Соотношение политико-управленческих и экономических начал в камерализме до сих пор вызывает большое количество дискуссий: так, Й. Шумпетер не придавал большого значения социально-политическим аспектам учения «консультантов-администраторов», однако подчёркивал тот конструктивный вклад в экономическую науку, что был внесён камералистами, идеи которых в дальнейшем будут развиты в трудах институционалистов [Шумпетер 2004, 217-220].

В то же время ряд исследователей полагает, что «стержнем» камерализма является его социально-политическая составляющая, а центром всех исследований камералистов всегда было государство, а не экономика [Зубков 2013, 22]. В соответствии с данным аспектом камералистского учения, развитие каждого абсолютистского государства неотделимо от конечной цели его существования – достижения «общего блага» за счёт максимизации государственных доходов, правительственной регламентации всех сторон общественной жизни и возобладания государственных интересов над интересами отдельных социальных слоёв населения. Таким образом, по мнению камералистов, «общее благо» может быть достигнуто лишь в том случае, если государство станет для всего социума, своего рода, «прокурором», осуществляющим при помощи законодательной базы, надзор за каждой из сторон жизни общества.

На каких же принципах должно строиться «полицейское государство» камералистов? Е.В. Анисимов выделял следующие «столпы камерализма»:

  • существование центральных учреждений, специализирующихся на одной сфере государственного хозяйства;
  • коллегиальное устройство государственных учреждений;
  • чёткая регламентация обязанностей чиновников;
  • глубокая специализация канцелярского труда;
  • единая бумажная отчётность государственных учреждений [Анисимов 1995, 141-142].

Помимо всего прочего, в «полицейском государстве» камералистов система бюрократического управления выполняла особую функцию установления соотношения между продажей и покупкой товаров на рынке в пользу большего числа продаж (т.е., экспорта), т.к., по мнению камералистов, массовые покупки приводят лишь к убыткам для всей национальной экономики (имелись в виду, конечно же, импортные закупки) [Шустова 2012, 98]. Все вышеперечисленные принципы камерализма и должны были проложить государству путь к достижению «общего блага».

 

Теоретическое оформление камералистских идей в работе И.Т. Посошкова «О скудости и богатстве»

Как известно, вехой в распространении в российском обществе европейского быта, системы образования и, разумеется, европейской науки стала эпоха правления Петра Первого (1682-1725 гг.). Именно в период петровских реформ начала формироваться новая экономическая наука, имевшая направленность на практическую реализацию поставленных государством экономических целей и задач [Широкорад 2004, 4]. На рубеже XVII-XVIII вв. в России, как и в большинстве германских княжеств, доминировало натуральное хозяйство и не был развит интенсивный товарооборот с другими европейскими странами, что объясняло схожесть российских и немецких принципов формирования идейных экономических представлений, в том числе и учений камералистов, одним из которым можно считать воззрения русского мыслителя И.Т. Посошкова, изложенные им в книге «О скудости и богатстве» (1724 г.).

И.Т. Посошков интересен для текущего исследования, прежде всего, тем, что его взгляды на российское государственное устройство крайне специфичны и самобытны, но в то же время они частично совпадают с идеями германских камералистов. Это может быть объяснено единой логикой развития централизованных государств на данном этапе европейской истории [Покидченко 2016, 59]. В девяти главах книги «О скудости и богатстве» И.Т. Посошков высказывает мысли, близкие по своему сущностному содержанию к идеям камералистов. Так, русский экономист выступает сторонником развития отечественного производства и стимулирования экспорта за счёт осуществления политики протекционизма. Помимо всего прочего, автор размышляет о сокращении покупок иностранных товаров и излагает камералистскую идею всеобщей регламентации и подчинения людей государственной власти [Там же, 59-60].

Тем не менее, взгляды И.Т. Посошкова во многих аспектах расходятся с европейскими экономическими представлениями. Например, он закрепляет приоритетность не за внешней торговлей, как меркантилисты, а за внутренним рынком страны, её ремеслом и сельским хозяйством. От идей немецкого камерализма И.Т. Посошков отходит в рассуждениях о необходимости развития частной инициативы среди крестьян, выполнивших свою основную работу и способных направить свои физические усилия на другие виды деятельности по найму [Там же, 61-63]. Кроме того, русский экономист гораздо шире, чем европейские меркантилисты, трактует понятие «богатство», включая в него помимо драгоценных металлов ещё и природные богатства: «Понеже не то царственное богатство, еже в царской казне лежащие казны много…то самое царственное богатство, еже бы весь народ по мерностям своим богат был самыми домовыми внутренними своими богатствы…» [Посошков 2004, 13-14].

Таким образом, исходя из вышеописанных положений экономического учения И.Т. Посошкова, я могу охарактеризовать его как «самобытного камералиста», выступающего за стимулирование развития единого общероссийского рынка и регламентацию общественной жизни, но в то же время защищающего проявление незначительной частной инициативы в крестьянской среде. Если рассматривать меркантилизм как раннюю форму «экономического национализма», когда интересы своей нации достигаются за счёт интересов более слабых наций, то в этом случае учение И.Т. Посошкова можно отнести к среднеевропейскому «защищающемуся экономическому национализму», нежели к «английскому, наступательному», т.к. Россия на тот момент входила во второй эшелон развития мирового капитализма [Нуреев 2014, 26].

 

Коллегиальная и судебная реформы Петра Первого как имплементация идей камералистского экономико-управленческого учения

После рассмотрения теоретических аспектов учений немецких камералистов и воззрений И.Т. Посошкова стоит сконцентрировать внимание на том, в какой степени те или иные идеи камерализма были воплощены в петровских преобразованиях первой четверти XVIII в. Начать данный анализ следует с коллегиальной реформы Петра Первого, проведённой им в 1718-1724 гг. и являющейся наиболее наглядной в контексте имплементации европейских идей камерализма в российскую систему управления.

Планируя осуществление коллегиальной реформы, Пётр Первый ставил перед собой и всей российской правящей элитой одну ключевую задачу – создать такую «правительственную машину», которая была бы способна работать бесперебойно, подобно механическим часам [Фадеева 2013, 177]. Российский самодержец рассчитывал трансформировать, в первую очередь, государственную сеть финансовых учреждений, составляющих, своего рода, «кровеносную систему» всего «государственного организма», без которой каждый из его «органов» перестал бы функционировать. К концу XVII в. в России накопилось большое количество административно-финансовых проблем, таких как отсутствие единого финансового органа с компетенцией в составлении всероссийского бюджета, «плавающее» разграничение финансовой компетенции между приказами (Большого прихода, Новой четверти и др.), отсутствие четкого разделения функциональных обязанностей чиновников [Муравьёва 2007, 58-59].

Если проанализировать всю совокупность описанных проблем, существовавших в сфере управления государственными финансами в конце XVII в. в России, можно с уверенностью утверждать о том, что Петр Первый, проводя коллегиальную реформу, стремился сформировать систему бюрократического управления, в которую был бы встроен такой важнейший камералистский принцип, как специализация центральных государственных учреждений на определённой сфере государственного хозяйства. Однако петровская модель модернизации системы органов государственной власти отходила от славяно-православной традиции управления: привычный российскому обществу «эндогенно-экзогенный» путь развития сменялся «экзогенным», не вписывающимся в национальные традиции России [Болховитина 2014, 63]. Прекрасной иллюстрацией этому факту служит решение Петра Первого реформировать систему государственного управления по примеру коллегиального устройства госучреждений Шведского королевства, сведения о которых были собраны российским госслужащим Генрихом Фиком, откомандированным в 1715 г. в Швецию для изучения особенностей функционирования шведского государственного механизма [Емышева 2008, 248-249].

Коллегиальная реформа Петра Великого 1717-1724 гг. сменила традиционные принципы формирования и функционирования системы государственного управления на принципы камералистские, что находило отражение в следующих проявлениях.

Во-первых, вместо громоздкой приказной системы было учреждено 12 коллегий: Юстиц-коллегия выполняла судебные функции, Берг-Мануфактур-коллегия ведала промышленностью, Коммерц-коллегия – торговлей и т.д. Таким образом, за счёт формирования коллегиальной системы в России были созданы государственные учреждения, специализирующиеся на определённой сфере государственного хозяйства в отличие от многих приказов, зачастую ведающих разными хозяйственными отраслями.

Во-вторых, в результате коллегиальной реформы произошла частичная централизация финансового управления, в результате которой ключевые финансовые функции были возложены на три коллегии: Камер-коллегию, следящую за источниками дохода в госбюджет и составляющую статьи расходования государственных средств, Штатс-контор-коллегию, наблюдающую за госрасходами, и Ревизион-коллегию, обеспечивающую общий надзор за расходами и доходами государства.

И в-третьих, камералистские принципы нашли своё главное оформление в принятом Петром Первым, в 1720 г., Генеральном регламенте – документе, в котором впервые в российской истории устанавливались нормы архивного дела и делопроизводства. Генеральный регламент не просто определял задачи, структуру, функции и порядок работы коллегий, но и регулировал большое количество вопросов работы с документами с момента их создания до передачи на архивное хранение [Ларин 2019, 2-3]. Данный нормативный правовой акт петровских времён стал главным воплощением камералистких идей регуляционизма и «всеобщей регламентации» в сфере государственного управления России. Так, Генеральным регламентом закреплялись этические нормы поведения чиновников на заседаниях коллегий, правила работы с документами, единая для всех ведомств бумажная отчётность, обязанности нотариуса, переводчика, актуариуса, канцеляристов и иных государственных должностей, чинов [Лебедев 1937, 108-135].

Тем не менее, коллегиальную реформу Петра Первого нельзя считать самой удачной из проекций камералистских идей на систему государственного управления. В первую очередь, это связано с тем, что так и не было завершено создание единого центрального финансового органа. В орбиту разделения финансовых функций были вовлечены не только три центральные коллегии, но и ряд ведомств, что затрудняло управление финансами. Во-вторых, ощущалось сильное влияние Военной коллегии и Сената на сбор денежных средств (прежде всего, подушной подати), что противоречило камералистскому принципу функционального разграничения полномочий между государственными органами [Муравьёва 2007, 60]. В-третьих, «шведские образцы» коллегиальной системы были вырваны Петром Первым из государственного контекста Шведского королевства с характерной для него разветвлённой системой сословно-представительных органов, самоуправляющихся городов и общин, личной свободой населения, чего было лишено, в свою очередь, российское общество [Фадеева 2013, 177-178]. Всё это позволяет говорить о феномене самобытного «петровского камерализма», одновременно соединившего в себе элементы «шведской камералистской модели» и традиции российского самодержавия, где строящийся на камералистских принципах госаппарат был подогнан под две важнейшие управленческие традиции России: во-первых, большая часть власти была сконцентрирована в руках Монарха, что позволяло ему вмешиваться в работу каждого из государственных органов, и во-вторых, в основе обновлённой системы управления продолжал лежать принцип поручения (от Его Императорского Величества), далёкий от представлений камералистов.

Основные идеи камерализма были имплементированы в систему российского государственного управления не только за счёт финансовых преобразований Петра I и учреждения коллегий, но и во многом благодаря судебной реформе 1717-26 гг., проведение которой изначально было нацелено на разграничение судебных и административных функций. С одной стороны, в 1717-1724 гг. была сформирована многоуровневая судебная система, с четким разграничением судебных полномочий между органами юстиции, что вполне соответствовало учению камерализма. Во главе судебной системы продолжил оставаться Правительствующий Сенат, возглавляемый Монархом и являющийся судом первой инстанции по важнейшим государственным делам и высшей апелляционной инстанцией в России. Юстиц-коллегия, образованная в 1717 г., обладала компетенцией рассматривать дела о должностных преступлениях либо дела о преступлениях, каравшихся смертной казнью. На региональном и местных уровнях с 1718-19 гг. начали функционировать «надворные» и «низшие» суды. «Надворные» суды, или гофгерихты, возглавляли судебные округа и в качестве первой инстанции осуществляли производство по гражданским спорам и уголовным делам, возбуждённым по доносам фискалов, а «низшие» суды, в свою очередь, были представлены провинциальными и городовыми (земскими) судами, которые рассматривали гражданские споры и ряд уголовных дел [Рожнов, Афанасьева 2018, 38-40].

С другой же стороны, модифицированная Петром I судебная система России была далека от «камеральной» судебной системы Швеции в нескольких аспектах её организации. В первую очередь, не был завершён процесс полного функционального разграничения полномочий между судебными органами государственной власти. Сенат продолжал сочетать в себе функции всех трёх ветвей власти и рассматривал дела, касающиеся преступлений против госслужбы, в то время как в 1723-26 гг. (после 1726 г. Вышний Суд был упразднён) этот круг вопросов был одновременно отнесён к ведению как Вышнего суда, так и Юстиц-коллегии. Более того, образованные судебные округа территориально не совпадали с делением страны на губернии, что усложняло разграничение полномочий между судами регионального и местного уровней.

В добавок ко всему, не был реализован и главный замысел судебной реформы, заключавшийся в выделении судебного функционала из административного, чему воспрепятствовали управленческие нравы местных правящих элит, из-за которых большинство представителей государственного бюрократического аппарата привыкло рассматривать суд в качестве неотъемлемой части функционала любого администратора (губернатора или воеводы) [Бородина 2016, 29]. Кроме того, Петром I, в период судебной реформы, не раз предпринимались шаги, не разграничивающие, а заново консолидирующие судебно-административные функции и усиливающие, тем самым, политическое воздействие губернаторов и воевод на гофгерихты и «нижние» суды, надзор за которыми должны были осуществлять по решению самодержца именно администраторы.

 

Заключение

Подводя итог исследованию, хочется сказать о том, что Россия начала XVIII в. позаимствовала такие черты европейского камерализма, как создание сети центральных учреждений, специализирующихся на одной сфере государственного хозяйства; чёткое регламентирование обязанностей чиновников; оформление глубокой специализации канцелярского труда и введение единой бумажной отчётности в структуре государственных органов. Кроме того, особую роль в становлении российского камерализма сыграл И.Т. Посошков, который не просто теоретически оформил в работе «О скудости и богатстве» свои камералистские воззрения о «всеобщей регламентации» общественной жизни, но и обосновал необходимость активного развития, прежде всего, не внешней торговли, а всероссийского внутреннего рынка.

Коллегиальная и судебная реформы Петра Первого, в свою очередь, стали главными средствами на пути трансформации принципов формирования и функционирования российской системы государственного управления, традиционный характер которой был в итоге заменён камеральными шестернями бюрократической европейской машины, что было отражено в создании центральных учреждений, специализирующихся на одной сфере государственного хозяйства; постепенной централизации государственного управления финансами; построении иерархической структуры судов общей юрисдикции; чёткой регламентации обязанностей чиновников за счёт принятия Генерального регламента.

Тем не менее, «петровский камерализм» обладал и рядом специфических черт, контрастирующих со «шведской моделью»: незавершённостью централизации управления финансами, «плавающим» разграничением компетенции между судебными и исполнительными органами власти, доминирующим положением, в первую очередь, не финансовых учреждений в системе государственного управления, а фигуры Монарха. Всё это позволяет говорить о «петровском камерализме» как о своеобразном сочетании «камералистского бюрократизма» с традициями российского самодержавия, который не позволил России успешно имплементировать все из камералистских идей, но в то же время усилил российское самодержавие на несколько столетий вперёд.


Библиографический список

  1. Анисимов Е.В. «Шведская модель» с русской «особостью» // Звезда. 1995. №1. С. 141-142.
  2. Болховитина Т.С. Историческое измерение опыта модернизации политической системы России // Политология: актуальные вопросы. 2014. №1. С. 62-67.
  3. Бородина Е.В. От Московского царства к Российской империи: изменение традиций управления в России первой четверти XVIIIстолетия // Вестник Вятского государственного университета. 2016. №3. С. 26-30.
  4. Емышева Е.М. Генеральный регламент 1720 года как опыт создания организационного документа // История и архивы. 2008. №8. С. 248-261.
  5. Зубков К.И. Камерализм как модель взаимодействия государства и общества: новое прочтение // Уральский исторический вестник. 2013. №3(40). С. 20-29.
  6. Ларин М.В. Генеральный регламент Петра I – три века в действии // Научный вестник Крыма. 2019. №3(21). С. 1-14.
  7. Лебедев В.И. Генеральный регламент. Реформы Петра I. Сборник документов / М.: Гос. соц.-эк. изд-во, 1937. С. 108-135. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/general.htm (Дата обращения: 29.07.2020)
  8. Львова Д.А. Возникновение теории камеральной бухгалтерии // Вестник СПбГУ. Сер. 5. Экономика. 2016. №1. С.56-79.
  9. Муравьёва Л.А. Состояние финансово-экономической мысли в XVII веке // Дайджест финансы. Страницы истории. 2006. №5(137). С. 55-63.
  10. Муравьёва Л.А. Финансовая политика Петра Великого // Дайджест финансы. Страницы истории. 2007. №1(145). С. 54-61.
  11. Нуреев Р.М. «Книга о скудости и богатстве» И.Т. Посошкова как российский образец «государевой литературы» // Журнал институциональных исследований. Том 6. 2014. №1. С. 13-29.
  12. Покидченко М.Г. Иван Тихонович Посошков – самобытный российский камералист // Историко-экономические исследования. Том 17. 2016. №1. С. 51-65
  13. Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве и другие сочинения / И.Т. Посошков; ред. и коммент. Б.Б. Кафенгауза. – Репр. произведение изд. 1951 г. – СПб: Наука, 2004. – 406, [1] с. – (Литературные памятники).
  14. Расков Д.Е. Камерализм книг: переводы Юсти в России XVIII века // Terra Economicus. 2019. №17(4). С. 62-79.
  15. Рожнов А.А., Афанасьева В.И. Реорганизация судебной системы России в царствование Петра I // Учёные труды Российской академии адвокатуры и нотариата. Вопросы теории и истории государства и права. 2018. №3(50). С. 37-42.
  16. Фадеева Т.М. Российский абсолютизм в XVIII веке (Аналитический обзор) // История России. Серия аналитических обзоров и сборников. 2013. №1. С. 173-205.
  17. Чаплыгина И.Г. Камерализм и экономические дисциплины в Московском университете XVIII века // Terra Economicus. 2019. №17(4). С. 80-94.
  18. Широкорад Л.Д. Влияние немецкой экономической науки на формирование политической экономии в России в XVIII-первой половине XIX в. // Вестник СПбГУ. Сер. 5. Вып. 3. 2004. №21. С. 3-14.
  19. Шумпетер Й.А. История экономического анализа: в 3 т. СПб., 2004. Т.1.
  20. Шустова Е.А. Динамизм в тезаурусной концепции меркантилизма // Знание. Понимание. Умение. 2012. №4. С. 97-100.