Реформирование государственной службы как фактор управления социально-экономическим развитием (опыт развитых стран)

ПОДЕЛИТЬСЯ С ДРУЗЬЯМИ
Авторы


д.э.н., профессор, заведующий кафедрой Государственного регулирования экономики, заведующий лабораторией «Зарубежного опыта научно-инновационной политики»
Россия, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
vkushlin@yandex.ru


младший научный сотрудник лаборатории «Зарубежного опыта научно-инновационной политики»
Россия, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
ustenko.vs@gmail.com

Аннотация

С целью выявить оптимальную траекторию трансформации государственной службы в России были проанализированы особенности организации систем государственного управления в различных странах мира и их опыта по реформированию государственной службы в течение последних 15-20 лет. Сформулированы рекомендации по совершенствованию кадровой политики в системе государственной службы России, а также обоснована необходимость в более полной переориентации ее на решение задач по ускоренной модернизации российской экономики.

Ключевые слова

новая модель управления, кадровая политика, государственная служба, государственное управление, административная реформа, человеческий потенциал.

Категории статьи:

Рекомендуемая ссылка

Кушлин Валерий Иванович , Устенко Виктория Сергеевна
Реформирование государственной службы как фактор управления социально-экономическим развитием (опыт развитых стран)// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №5 (53). Номер статьи: 5306. Дата публикации: . Режим доступа: http://sovman.ru/article/5306/
Перед всеми странами мира в условиях возросшей нестабильности экономической конъюнктуры крайне актуализировались задачи улучшения управления экономикой. Вся история стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует, что влияние государства на экономику (как и другие сферы жизни общества) осуществляется прежде всего через механизмы функционирования государственной службы. Здесь важно отметить ту функциональную роль институтов государственной службы, которая связана с обеспечением устойчивости развития государства и системы управления экономикой, так чтобы при смене политических партий и руководства государства в результате выборов и иных демократических процедур в развитии страны сохранялась преемственность курса социально-экономического развития в соответствии с выработанными историей традициями и устойчивыми приоритетами нации.

Во всех динамичных странах в течение последних 15-20 лет проводились серьезные трансформации институтов государственной службы, которые в сущности выражали объективную необходимость реагировать на изменения в социально-экономической ситуации и человеческом потенциале, обусловленные вызовами глобального мира. Они в большинстве случаев позитивно влияли на развитие экономики и социальные сдвиги. Накопленный в ходе реформ государственной службы опыт многогранен и во многом непреходящ. И очень важно разобраться, насколько этот опыт реформаций был реально полезен в части влияния на социально-экономическое развитие. На этой основе необходимо оценить, в какой степени из этого опыта могут быть извлечены выводы для преодоления нынешнего экономического кризиса, в особенности применительно к ситуации в России, свидетельствующей о снижении уровня управляемости российской экономики.

В соответствии с этим замыслом авторы настоящей статьи изучили разнообразные материалы, касающиеся организации систем государственного управления в различных странах мира и их опыта по реформированию государственной службы в течение последних 15-20 лет. Особенно проанализирован опыт таких развитых стран как США, Великобритания, Германия, Франция и Япония, представляющий на наш взгляд особый интерес уже по той причине, что именно эти страны имеют длительную историю функционирования институтов государственной службы, а также в силу того, что реформационные решения, принимавшиеся государственными органами этих стран, были не конъюнктурными и не подражательными, а самодостаточными, вытекающими из собственной, исторически выверенной политики этих стран.

Общее и особенное в реформах государственной службы

Общий для всех западных стран исходный побудительный мотив для коренной перестройки систем государственного управления в конце ХХ века весьма удачно характеризует следующая цитата из статьи Киттла, Инграхама, Сандерса и Хонера относительно соответствующих реформ в США, заданных знаменитым докладом Комиссии вице-президента А. Гора: «Проблемы, стоящие перед правительством, возрастают, и одновременно увеличивается их укорененность в человеческих проблемах. Только решение, основанное на человеческом факторе, способно принести успех» [5 (выделено нами- В.К.)].

Реформы государственной службы практически во всех развитых странах базировались на одних и тех же основополагающих принципах, реализуя в той или иной интерпретации концепцию «новой модели управления» (new public management – NPM), т.е. ориентируясь на введение рыночных механизмов и стимулов в практику государственной службы. Данный подход опирается на более четкое разделение всех правительственных структур на две категории: 1) центры формирования политики и ключевые распорядительные департаменты (policy making core) и 2) сугубо исполнительные структуры – агентства (next step agencies).

Важными компонентами реформ стали: а) ориентация на человека, гражданина, «клиента», в связи с чем основным измерителем работы государственных структур и работающих в них чиновников выступают оказываемые населению услуги (в единстве их количественных и качественных характеристик); б) осуществление реформ для народа, а не ради интересов власть придержащих («изменять страну снизу вверх», как было записано в докладе А. Гора); в) обеспечение «эффективности» государства («создать правительство, которое стоит меньше, а работает лучше»); г) создание возможностей для привлечения на государственную службу талантливых людей; д) максимальная прозрачность (транспарентность) в действиях государственных структур; е) приверженность высоким этическим принципах в деятельности государственных служащих всех рангов; ж) обеспечение контроля за ходом и результативностью реформ сверху донизу под непосредственным кураторством высшего руководства страны.

Эти принципы были действительно общими для реформ государственного управления и государственной службы практически всех стран, добившихся в их осуществлении тех или иных положительных результатов. Но важно отметить, что это общее отнюдь не отменяло и даже нисколько не принижало значение особенного, характерного для государственного устройства отдельных стран на протяжении их относительно длительной истории. Это особенное на самом деле и является тем главным системообразующим качеством, которое делает каждое из государств устойчивым организмом, не позволяя глобальному бизнесу становиться доминантой в национально-государственной политике.

Можно утверждать, что поддержание такой самобытности принципов государственного устройства является не менее важной задачей правительства, затеивающего управленческие реформы в стране, чем соответствие в этих реформах общим трендам аналогичных реформ в мире.

Так, для жизнеспособности системы государственной службы Великобритании исключительное значение имеет сохранение целого ряда признаков, связанных с функционированием режима монархического правления, несмотря на то, что многие из этих признаков внешне выглядят как «архаичные». Например, в этой стране сложился едва ли не самый лучший в мире механизм взаимодействия и жесткой полемики между правящей и оппозиционной партиями, хотя партия, находящаяся в оппозиции, в Великобритании часто характеризуется (не без пиетета) как «оппозиция Его Величества». Многим замечательным качествам механизма демократии (как народовластия) в этой стране никак не мешает наличие строгих консервативных традиций элитарной структуры «высшего общества».
Как бы в противоположность британской «элитарности» американское государственное устройство воплощает в себе дух равенства перед Богом всех граждан, дух свободы и отсутствия преклонения перед чинами и властными авторитетами. Поэтому система государственной службы США имеет в основе своей традиции качество, отличающее ее от государственных служб стран старой Европы. Таким качеством является ее принципиальная ориентированность не на некие «высшие интересы» государства, а на гражданина, на «клиента» в широком смысле слова. Поэтому «патронажность» государственного аппарата как ориентация на главную властвующую фигуру, свойственная многим странам Европы и Азии, в США не находит себе почвы, зато едва ли не в абсолют там превращается ориентация на предпринимательско-менеджерские принципы в конфигурировании и организации государственной службы. Недоучет этого обстоятельства, связанного с уникальностью во многом традиций индивидуализма и свободного предпринимательства, характерных для исторических условий США, приводит очень часто к явным провалам, когда аналогичные подходы начинают навязываться народам других стран, в особенности если эти народы жили долгое время в условиях монархии или тяготеют в силу своей истории к общинности, коллективизму и т.п.

Вполне очевидные особенности своего государственного устройство бережно поддерживаются также в Германии, Франции, Японии и других странах, что не мешает им идти в русле общих тенденций, т.е. стремиться формировать «эффективно действующие государства» [1].

Особенности трансформации систем государственной службы в отдельных высокоразвитых странах.

Кризисные явления, обозначившиеся в российской экономике, бросают вызов сложившимся на сегодняшним день структурам государственного управления. Назревшая необходимость в административной реформе требует тщательного анализа зарубежного опыта в данной сфере и применимости отдельных его элементов в нашей стране, с ее особым политической культурой и институциональной средой. Представляется, что для России как страны с переходной экономикой особенно ценным является опыт совершенствования системы государственной службы в Великобритании, которая относится к разряду, так сказать, «наиболее рыночных» стран мира, но притом демонстрирует весьма сбалансированные подходы к сочетанию самых разнообразных приемов и методов регулирования экономических и социальных процессов.

Великобританию считают хрестоматийным примером страны, на практике реализовавшей «новую модель управления». Философия NPM с ее ставкой на конкурентность и личную инициативу работника оказалась особенно созвучна британской политической культуре, которая, будучи укоренена в системе прецедентного права, препятствовала созданию безличных бюрократических механизмов и опиралась скорее на развитое чувство ответственности и личные качества чиновников на местах, их лояльность короне. Отсюда больший акцент на развитие корпоративной этики государственных служащих и децентрализацию системы управления, чем на регламентацию и выстраивании жестких иерархических структур, которые в большей мере характерны для континентальной Европы.

Так называемая Вестминстерская модель гражданской службы Великобритании окончательно оформилась к середине двадцатого века. Она опиралась на принципы пожизненного найма, политический нейтралитет, а также замещение должностей в соответствии с заслугами и компетенцией, которая проверялась в ходе специальных экзаменов, интервью и групповых упражнений. Государственные служащие высокого уровня зачастую были гуманитариями или специалистами широкого профиля, как требовала того «универсалистская» традиция в системе гражданской службы Великобритании. С организационной точки зрения государственный аппарат представлял собой единую структуру, которая охватывала все подразделения от центральных департаментов до самых отдаленных представительств на местах [11].

Глубокий экономический кризис, охвативший экономики развитых стран в 1970-е гг., подтолкнул британское правительство к системным преобразованиям в сфере государственного управления. По мнению представителей неолиберальной школы, именно чрезмерное вмешательство государства в экономику стало существенным препятствием для экономического роста и инновационного развития. Руководствуясь данной логикой, кабинет министров во главе с М. Тэтчер взял курс на либерализацию, которая подразумевала использование рыночных принципов там, где это возможно, и имитацию рыночных механизмов там, где они в чистом виде были неприменимы. Правительство консерваторов попыталось трансформировать административную культуру Великобритании, более полно переориентировав ее на принципы и механизмы, характерные для предпринимательской деятельности.

Программа по переустройству механизмов государственного управления в соответствии с принципами неолиберализма (Next Step Initiative) охватывала широкий спектр направлений. Во-первых, произошла реструктуризация государственного аппарата, в результате которой было выделено два вида организаций: департаменты, ответственные за разработку стратегии и принятие ключевых решений (core departments), а также подразделения, несущие сугубо исполнительные функции (next step agencies). Во-вторых, исполнительные подразделения получили широкую свободу действий и перешли на контрактные отношения с департаментами, ответственными за принятие стратегических решений. В-третьих, создавались необходимые условия для передачи части функций по оказанию услуг населению от исполнительных подразделений к частным подрядчикам. Эти подрядчики представляли собой относительно самостоятельные организации, деятельность которых при этом подлежала тщательному мониторингу со стороны государства. Подобные организации получили статус «полунеправительственных структур», или «кванго» (quango).

Наконец, британское правительство пошло по пути дифференциации условий труда для представителей различных подразделений в рамках государственного аппарата. Была фактически отменена единая тарифная сетка и часть привилегий, которыми до реформы обладали все государственные служащие, а после нее – лишь представители высшего эшелона власти. Теперь условия найма стали предметом индивидуальных переговоров между руководством государственной структуры и сотрудниками. Кроме того, значительную роль в определении уровня оплаты труда стали играть количественные показатели эффективности отдельных сотрудников или структурных подразделений. В государственные структуры стали все более активно привлекаться высококвалифицированные специалисты из частного сектора.

В начале двадцать первого века система гражданской службы в Великобритании в целом продолжала развиваться в соответствии с тем импульсом, которые ей придали неолиберальные реформы консерваторов. Росло число исполнительных департаментов; сохранялась линия на делегирование полномочий по оказанию государственных услуг полунеправительственным организациям кванго, среди которых были как небольшие компании, выполнявшие государственные заказы, так и крупные корпорации вроде «Би-би-си». На государственную службы продолжали привлекать талантливых специалистов из деловой среды: если в 2003 году каждый шестой работник приходил на государственную службу из частного сектора, то в 2006 г. таких чиновников было уже около 40 %. Таким образом, в Великобритании продолжалось строительство «контрактного» государства с «горизонтальными» структурами управления.

Одной из особенностей британской гражданской службы является высокий уровень корпоративной этики работающих в данной сфере людей. В Великобритании существует целый ряд кодексов, которые прописывают основные нормы поведения чиновников различных уровней. К примеру, в Великобритании существует «Кодекс министра», в котором наряду с правовыми нормами зафиксированы нравственно-этические ориентиры, которым необходимо руководствоваться государственным служащим высшего эшелона. Кроме того, в Великобритании действует «Кодекс поведения членов парламента», «Кодекс гражданской службы», а также сформулированы «Стандарты поведения чиновников».

Стоит отметить, что несмотря на объективные трудности, связанные с формализацией критериев этического поведения государственных служащих, в данных документах вместо размытых и туманных формулировок содержатся вполне конкретные рекомендации, соблюдение которых поддается оценке и контролю. К примеру в «Стандартах поведения чиновников» под «честностью» понимается готовность государственного служащего декларировать любые конфликты интересов, которые возникают в ходе осуществления им своих служебных обязанностей, а также предпринимать шаги по их устранению. «Беспристрастность» как один из основополагающих принципов корпоративной этики государственной службы предполагает, что при принятии решений о выборе подрядчиков, приеме на работу, повышении по службе управленец руководствуется принципами заслуг и максимизации общественной пользы.

Одной из сильных сторон системы государственного управления Великобритании является активное вовлечение гражданского общества в процессы контроля за органами государственной власти и их реформирования. Одним из ярких примеров такого рода взаимодействия между властью и обществом является деятельность Комиссии по гражданской службе. Члены комиссии назначаются королевой из числа наиболее видных общественных фигур, предпринимателей, деятелей науки и искусства. Эти люди осуществляют надзор за функционированием системы гражданской службы, разрабатывают рекомендации для чиновников, а также непосредственно влияют на кадровые назначения в государственный аппарат [3].

Мировой финансово-экономический кризис внес свои коррективы в программу реформирования системы государственного управления в Великобритании. Главным вызовом для британского правительства, как и для правительств большинства развитых стран, стала необходимость нащупать срединный путь, который позволил бы примирить растущие потребности населения в получении государственных услуг и увеличивающийся бюджетный дефицит [2].

В 2010 г. британское правительство выдвинуло тезис о том, что предлагаемая им программа по оптимизации механизма государственного управления ориентирована на решение двух задач: сокращение расходов и повышение степени управляемости системы гражданской службы. В первую очередь изменения коснулись системы кванго, которая из инструмента повышения эффективности через децентрализацию на практике превратились в запутанный лабиринт разнородных структур, фактически неподотчетных министерствам [7]. Правительство сосредоточило усилия на реструктуризации системы кванго, сделав акцент на тщательном мониторинге деятельности этих организации и ужесточении механизмов контроля за ними.

Кроме того, британское правительство инициировало последовательное по сокращение расходов на оказание государственных услуг и содержание государственного аппарата. Были приняты комплексные меры по реструктуризации общественного сектора и консолидации бюджетного дефицита. К 2014-2015 гг. планировалось сократить бюджет всех министерств и департаментов на 33-42 %. На начало 2013 г. численность гражданских служащих снизилась на 54 000 человек по сравнению с 2010 годом и составила 424 000 человек. Подобное сокращение штата было более стремительным и масштабным, чем во времена правительства М. Тэтчер. Также были предприняты меры по уменьшению количества уровней в управленческой иерархии [10].

Стоит отметить, что хотя британская система государственной службы остается одной из самых эффективных в мире, в условиях обострившихся социально-экономических противоречий даже ее запас прочности может оказаться недостаточным. По словам одного из видных британских историков лорда Хеннесси, «мы [британцы] по своей натуре не любим сложных вычислений и запутанных схем, особенно в том, что касается организации государственного аппарата». Прагматический характер британской политической культуры проявляется в том, что британская элита предпочитает «действовать по ситуации». Однако вызовы современной эпохи, судя по всему, требуют более комплексных мер и масштабных стратегий.

И все же опыт реформирования государственных структур в Великобритании содержит ряд ценных уроков для России. Среди зарекомендовавших себя практик, пригодных для адаптации к отечественным реалиями, особое место занимают разработанные британцами механизмы взаимодействия органов власти и представителей гражданского общества. В частности, пристального внимания заслуживает деятельность Комиссии по гражданской службе. Кроме того, интересной представляется практика в области привлечения наиболее талантливых представителей частного сектора на государственную службу, а также опыт в сфере построения оптимального механизма децентрализации системы гражданской службы, который до сих пор отрабатывается британским правительством. Наконец, одной из сильных сторон британской государственной службы является наличие высокой корпоративной этики, которая продолжает оставаться эталоном для государственных служащих во всем мире. В этой связи кажется целесообразным изучить разработанные в Великобритании этические кодексы для чиновников разного уровня с тем, чтобы ввести аналогичные установления в России.

В отличие от Великобритании в США новая модель управления имела более ярко выраженную «предпринимательскую направленность» и делала акцент не столько на сокращении полномочий государства, сколько на повышении его эффективности. Крупная административная реформа, проводившаяся в начале 1990-х гг. кабинетом У. Клинтона, основывалась на концепции «перестройки государства» (reinventing government), или «предпринимательского государства» (entrepreneurial state) [6], и, по отдельным оценкам, помогла американскому правительству к 1999 г. сэкономить свыше 100 млрд. долл.

Один из наиболее интересных аспектов американской административной реформы связан с тактикой осуществления подобного рода преобразований, которые зачастую терпят фиаско из-за скрытого сопротивления со стороны чиновничьего корпуса. Правительству У. Клинтона же удалось создать развитую сеть идейный сторонников реформы среди государственных служащих самых разных ведомств. Чиновники активно привлекались к разработке программы реформ. Был создан интернет-портал, на котором каждый желающий мог внести свое предложение касательно проводимых преобразований. В конечном счете из 1000 проектов, предложенных комиссией по реформированию государственной службы в США, около 400 рекомендаций были внесены самими сотрудниками государственного аппарата. Наконец, немаловажный фактор, обеспечивший относительный успех реформы, заключался в том, что она была инициирована на самом высоком уровне и стала одним из ключевых элементов повестки дня для администрации У. Клинтона, а также получила широкую поддержку в обществе благодаря активным действиям вице-президента А. Гора.

Не менее удачный пример того, каким образом возможно преодолеть бюрократическую инерцию в процессе административных реформ, мы находим во Франции. В 2007 г. президент Франции Николя Саркози и премьер-министр Франсуа Фийон инициировали программу реформ под названием «Общий пересмотр политики в области государственного управления» (Révision générale des politiques publiques – RGPP). Правительство намеревалось модернизировать систему государственного управления Франции, улучшить качество государственных услуг, повысить престиж государственных служащих и способствовать формированию новой административной культуры – «культуры результата».

Программа RGPP охватывала более 450 инициатив, которые затрагивали деятельность 18 правительственных министерств. Эти инициативы предполагали структурные реформы (включая слияние агентств по сбору налогов), трансформацию моделей государственного управления (к примеру, внедрение бюджетирования по результатам для университетов), улучшение качества услуг (например, ускорение процедуры натурализации), а также совершенствование систем поддержки (в том числе более широкое использование информационно-коммуникационных технологий). План модернизации затронул 2,5 миллиона гражданских служащих и по существующим данным уже позволил сэкономить свыше 7 миллиардов евро.

Реформаторы во главе с Франсуа-Даниэлем Мижоном – руководителем Главного управления модернизации государства (Direction générale de la modernisation de l’État – DGME [8]) – отдавали себе отчет в том, что им предстояло воплощать свои идеи в достаточно закрытой среде, сопротивляющейся изменениям. Чтобы преодолеть эту инерцию, было решено сделать ставку на формальных и неформальных лидеров внутри отдельных департаментов, которые должны были выступить в качестве движущей силы трансформаций. Кроме того, проводилась широкая просветительская и образовательная работа с чиновниками высшего звена, которые могли как ускорить, так и затормозить процесс преобразований. С этой целью была создана Школа государственной модернизации, в рамках которой проходил обмен опытом между руководителями отделов и ведомств, а также проводились программы повышения квалификации. Наконец, реформаторы заручились поддержкой государственных служащих, заверив их в том, что цель преобразований заключается не в ущемлении их интересов, а в придании системе большей гибкости, создании дополнительных карьерных возможностей и повышении уровня оплаты труда. К примеру, половину от всех сэкономленных в ходе реформы средств предполагалось направить на повышение заработной платы гражданский служащих, и данное обещание было выполнено.

В отличие от большинства западных стран Германия оказалась весьма невосприимчива к веяниям последних десятилетий в сфере государственного управления, и вместо радикальных административных реформ здесь имело место постепенное совершенствование системы государственной службы. Обусловлено это достаточно высокой эффективностью немецкой бюрократии вообще, развитой системой федерализма, воплощенной в децентрализованной модели управлением землями и отлаженной системе местного самоуправления. Весьма значим также тот факт, что престиж государственной службы в Германии очень высок.

Известно, что в этой стране имеются три типа государственных служащих: карьерные гражданские служащие (около 30% всех служащих), сотрудники (около 45% всех служащих) и наемные работники (аrbeiter). Ротации между категориями практически никогда не происходит. Карьерные служащие представляют собой элиту государственных служащих, они принимаются на службу, где имеют возможность продвигаться по карьерной лестнице в определенной сфере, в то время, как второй и третий из названных типов служащих принимаются для выполнения какой-либо специфической работы. Важным отличием карьерных служащих является их пожизненное (в определенном смысле) назначение, более высокий уровень оплаты труда, а также более высокая пенсия. Практически все карьерные государственные служащие, занимающие должности на федеральном и земельном уровнях, имеют высшее образование, обычно с уклоном в право или экономику.

Высокая эффективность государственного управления в Германии объясняется и тем, что в этой стране существуют действенные механизмы гражданского контроля над деятельностью властей на базе системы административной юстиции. Любой гражданин Германии может обратиться в административный суд и обжаловать решение государственного органа, принятое в его отношение. Подобные суды являются независимыми инстанцией, которая призвана защищать права и свободы граждан и ограничивать возможности для злоупотребления полномочиями со стороны чиновников.

Отдельного внимания заслуживает опыт построения системы государственного управления в Японии, которая смогла преодолеть послевоенную разруху и успешно осуществить проект догоняющего развития во многом благодаря талантливым чиновникам и эффективной организации работы госаппарата [9]. В послевоенный период японские чиновники имели значительное влияние на процесс принятия политических решений. С конца 1960-х гг., в период бурного экономического роста, разработка социально-экономической политики была фактически делегирована чиновникам высшего звена.

Своим успехом японская модель госслужбы обязана огромному числу специфических признаков, отражающих традиционные национальные черты японцев, связанные с прилежностью, терпением, стремлением зарекомендовать себя по служебной линии с самой лучшей стороны, и в то же время сочетающиеся с умением воспринимать и быстро осваивать самые разнообразные нововведения. Остатки системы «пожизненного найма» в государственной службе Японии сочетаются с высоким динамизмом управленческих структур. Этому в немалой степени способствует отлаженная в Японии практика обязательной регулярной ротации кадров и не только между структурами внутри министерства, но и между различными министерствами, а также между центральными и региональными органами управления.

Традиционно в государственный сектор Японии устраиваются на службу выпускники самых престижных вузов, в частности, Токийского университета. Кандидаты проходят трехуровневый конкурсный экзамен, который состоит из вопросов по специальности, а также теста, проверяющего общий уровень интеллектуальной культуры. Уровень оплаты труда на государственной службе ниже, чем в частных компаниях, однако лучшие специалисты мечтают о том, чтобы работать в государственном аппарате. Дело в том, что в глазах японского общества государственный служащий традиционно имеет высокий социальный статус и сама идея служения своему государству находит сильный отклик в данной социокультурной среде.

Краткие выводы и рекомендации применительно к России

Итак, реформы государственной службы в развитых странах мира осуществляются преимущественно под флагом new public management, что означает стремление возможно широко использовать рыночные механизмы и стимулы в деятельности государственных структур в целях повышения эффективности государственного управления. Но на самом деле в любой достаточно самостоятельной стране данная генеральная тенденция реализуется не в чистом виде, а посредством трех моделей реформ: 1) командование и контроль, 2) передача полномочий и прозрачность, 3) квази-рынки [4].

Особое внимание уделяется вопросам этики поведения ключевых фигур, олицетворяющих государство, что заслуживает тщательного рассмотрения через призму весьма нездоровой ситуации по аналогичным аспектам жизнедеятельности многих госструктур, их руководителей и чиновничества в России. Международная практика говорит, что моральные начала не какой-то антипод рыночным подходам, а абсолютно необходимое условие исправного функционирования и рыночных механизмов, и государственного управления как такового.

Совершенствование системы государственного управления в России, очевидно, должно опираться на комплекс мер по целенаправленному формированию «культуры участия», что подразумевает активное вовлечение населения в процесс принятия решений государственными и муниципальными органами власти, а также содействие служащих министерств и ведомств осуществлению реформ, направленных на повышение качества государственных услуг. Международный опыт показывает, что достижению данной цели может способствовать государственная политика, направленная на наращивание социального капитала, а также создание информационных систем, облегчающих обмен идеями между населением и государством, между самими потребителями государственных услуг, а также между рядовыми работниками государственного аппарата и уполномоченными органами, ответственными за проведение реформ.

Устойчивых результатов в деле реформирования системы госуправления в России можно достичь лишь на базе нового подхода к кадровой политике. Подготовка государственных служащих должна быть направлена как на развитие их профессиональных качеств, так и на формирование социокультурных ориентиров и ценностных установок, отвечающих долгосрочным национальным интересам страны и гармоничному будущему человечества. Кроме того, представляется целесообразным более последовательно реализовывать меритократические принципы в сфере замещения государственных должностей. В частности, необходимо обеспечить конкурентный уровень заработной платы и высокий социальный статус госслужбы, что позволит привлекать в эту сферу самых талантливых и способных специалистов. Карьерный рост в государственном аппарате стоит более тесно связать с потенциалом работника и фактическими результатами его деятельности.

С учетом усложнения общей социально-экономической ситуации в России под воздействием глобального кризиса (о чем говорит, в частности, резкое снижение темпов экономического роста в 2013 и 2014 году и усиление потенциальной социально-политической напряженности в обществе), прежде всего, нужно добиться четкого консенсуса внутри политической и интеллектуальной элиты о том, что сама судьба страны и ее самостоятельное место в мире зависит от того, насколько быстро и масштабно начнут происходить позитивные сдвиги в нашей экономике, так чтобы реально развернулась инновационная модернизация национального хозяйства. Понимание жизненной необходимости такой стратегии и способов ее осуществления должно стать достоянием и убеждением всего кадрового потенциала, занятого в сфере государственного и муниципального управления. Эти кадры должны пройти профессиональную переподготовку в учебных заведениях системы государственной службы по специальным программам, ориентированным на задачи ускоренной модернизации экономики страны.

Очевидно, в составе администрации Президента РФ целесообразно вывести на адекватный уровень работу с кадровым резервом.

И, может быть, надо, наконец, воспользоваться опытом таких стран, как Великобритания, Франция, Япония, которые на систематической основе и достаточно централизовано управляют системой государственной службы в стране, имея для этого особые государственные структуры. В этом контексте ещё раз хотелось бы заметить, что в «самой рыночной в мире стране», в Великобритании премьер-министр по должности является и министром по делам государственной гражданской службы.

В составе государственной службы в виде некого высокого органа или комиссии, вероятно, должно быть подразделение, осуществляющее постоянный мониторинг работы министерств и ведомств в направлении модернизации экономики, с тем чтобы была возможность достаточно предметно спрашивать за результаты с лиц, ответственных в государстве за реализацию национальных проектов и целевых программ.

Назрела также необходимость внести серьезные изменения в программы обучения и переподготовки кадров на всех ступенях высшего и среднего профессионального образования. В соответствии с тенденциями в наиболее динамичных странах мира и откликаясь на объективные потребности момента, нужно существенно изменить акценты в направлениях подготовки специалистов для национальной экономики, резко усилив крен в сторону естественнонаучных знаний и инженерных специальностей.

На современном этапе целесообразно критически относиться к содержанию программ обучения в вузах по экономическим специальностям. Признаемся, что они были разработаны и запущены в нашу практику в момент завышенной эйфории по поводу рыночных трансформаций. Некоторые из них являются, как правило, бледным отражением американского курса «экономикс», построенного на материалах и кейсах прошлых эпох. Объективные мониторинги процессов адаптации выпускников экономических факультетов к той практике, с которой они сталкиваются при начале работы, показывают, что багаж знаний из области университетской микро- и макроэкономики отнюдь не помогает ориентироваться в современных проблемах экономики и управления. Очевидно, перед всем научно-преподавательским сообществом сегодня стоит трудная задача выработки новых подходов к преподаванию курсов экономики и управления, подходов, учитывающих реальное моральное устаревание многих положений «мейнстрима» экономической мысли, несущего в себе свод представлений об экономике в том виде, в каком она сложилась в странах классического капитализма времен конца XIX – начала ХХ века.


Библиографический список

  1. Кушлин В.И., Докторович А.Б., Устенко В.С. и др. Анализ международного опыта стратегического управления человеческими ресурсами в сфере государственной службы и предложения для Российской Федерации: Отчет о научно-исследовательской работе, выполненной в соответствии с Государственным заданием РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2013 год.
  2. Кушлин В.И. Усиление влияния государственной службы на инновационно-экономическое развитие России в контексте мировой практики. Интернет-конференция «Развитие государственных институтов в России: социально-правовой и политико-экономический контекст». – МИГСУ РАНХиГС, 2014. Доступ: http://migsu.rane.ru/science/conf/internet/2014/7
  3. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. – Москва: Фонд «Либеральная миссия», 2011. — 448 с.
  4. Barber M. Three Paradigms of Public-Sector Reform. McKinsey & Company, London, 2007.
  5. Kettl D., Ingraham P., Sanders R., Horner C. Civil Service Reform. Building a Government That Works. Brookings Institution Press, 1996.
  6. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneural Spirit is Transforming the Public Sector. Plume, 1993.
  7. Skelcher C., Flinders, M. et al Public Bodies Reform by the UK Government 2010-2013: Initial Findings. Economic and Social Research Council. Birmingham, July 2013.
  8. Tadjeddine K. A Duty to Modernize: Reforming French Civil Service. McKinsey & Company, April 2011.
  9. Tanaka H. The Civil Service System and Governance. The Tokyo Foundation, August 27, 2009. Access: http://www.tokyofoundation.org/en/articles/2009/the-civil-service-system-and-governance
  10. The Path to Reform for the Civil Service. Institute for Government, January 15, 2013.
  11. Wegrich K. Public management reform in the United Kingdom: great leaps, small steps and policies as their own cause. Goldfinch, S., Wallis, J., International Handbook of Public Management Reform. Edward Elgar Publishing, 2009.