Социальное государство, реформы социальной системы, перспективы
Social state, social system reforms, prospects
Авторы
Аннотация
Общеизвестно, реформы во многом определяют состояние и направление развития социальной сферы. Ориентация на достижение экономических результатов при пренебрежении мероприятиями по социальной защите неизбежно приводят к росту социальной напряженности и возникновению петли отрицательной обратной связи, тормозящей сами реформы. Кроме того, постоянно сохраняется опасность социальных конфликтов.
Выдвижение в качестве главной цели государственной политики социальной эффективности означает одновременно и формирование в качестве подцелей важнейших ориентиров стратегии управления. Только такая ориентация экономической реформы соответствует концепции социального государства, провозглашенной Конституцией РФ в качестве одной из ведущих отличительных черт Российской Федерации.
Социальное обеспечение является необходимым условием не только успешного проведения экономических преобразований, но и дальнейшего существования России как мощного самостоятельного государства. Необходимы срочные меры по развитию социально ориентированного менеджмента, мобилизации колоссального человеческого потенциала России на решение общенациональных задач. Одним из важнейших условий такой мобилизации, в свою очередь, выступает формулирование общенациональной идеологии и системы ценностей, что в свою очередь позволило бы обеспечить повышение социальной эффективности государственного управления.
Ключевые слова
социальное государство, управление, государственная политика социальной эффективности, социальная зашита, социальное обеспечение, социально ориентированный менеджмент, социальная безопасность, социальная эффективность государственного управления.
Рекомендуемая ссылка
Абиров Магомет Султанович. Социальное государство, реформы социальной системы, перспективы // Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №2 (98). Номер статьи: 9802. Дата публикации: 02.06.2022. Режим доступа: https://sovman.ru/article/9802/
DOI 10.24412/2226-9339-2022-298-2
Authors
Abstract
It is well known that reforms largely determine the state and direction of development of the social sphere. The focus on achieving economic results while neglecting social protection measures inevitably leads to an increase in social tension and the emergence of a negative feedback loop that slows down the reforms themselves. In addition, there is a constant danger of social conflicts.
The promotion of social efficiency as the main goal of the state policy means at the same time the formation of the most important guidelines of the management strategy as sub-goals. Only this orientation of economic reform corresponds to the concept of a social state, proclaimed by the Constitution of the Russian Federation as one of the leading distinctive features of the Russian Federation.
Social security is a necessary condition not only for the successful implementation of economic reforms, but also for the continued existence of Russia as a powerful independent state. Urgent measures are needed to support science, education, culture in general, the development of socially oriented management, and the mobilization of Russia's colossal human potential to solve national problems. One of the most important conditions for such mobilization, in turn, is the formulation of a national ideology and a system of values, which in turn would make it possible to ensure an increase in the social efficiency of public administration.
Keywords
welfare state, management, state policy of social efficiency, social protection, social security, socially oriented management, social security, social efficiency of public administration
Suggested citation
Abirov Magomet Sultanovich. Social state, social system reforms, prospects // Modern Management Technology. ISSN 2226-9339. — №2 (98). Art. # 9802. Date issued: 02.06.2022. Available at: https://sovman.ru/article/9802/
Введение
Важнейшие социальные цели государственного управления задаются статьей 7 Конституции РФ:
- Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
- В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.»[1]
Понятие «социальное государство» впервые употреблено в Конституции РФ 1993 г. и подчеркивает обязанность государства проводить целенаправленную социальную политику и нести ответственность за обеспечение условий достойной жизни и свободного развития людей. Конечно, обязанность государства оказывать населению социальные услуги не означает замены государственным попечительством экономической свободы и предпринимательской инициативы граждан. Имеется в виду создание государством благоприятных правовых и организационных возможностей для самостоятельного обеспечения гражданами материального благополучия для себя и своей семьи.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в РФ» содержит ряд положений, раскрывающих приведенное во второй части статьи 7 понятие «социальные службы». Согласно названному Закону, это предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. В свою очередь, «социальные услуги» — это действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной законом; «клиент социальной службы» — гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации (инвалидность, безработица, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность и т.д.), которому в связи с этим предоставляются социальные услуги. В Законе определены системы социальных служб и принципы социального обслуживания. [2] Насколько динамика развития российского общества соответствует декларированным концепциям?
Результаты исследований
Одним из важнейших индикаторов социального положения населения является уровень безработицы. Практически все посткоммунистические страны испытали ее резкий рост как следствие экономической либерализации и переход к рыночным отношениям. Однако, в целом в России уровень безработицы (в соответствии с различными методиками оценки) был не столь уж велик, что в значительной степени объясняется особенностями российской экономики.
Известно, что российская программа приватизации предусматривала перераспределение государственной собственности между тремя главными конкурирующими субъектами: администрацией предприятия, трудовым коллективом и внешними по отношению к ним претендентами. Однако, ресурсы каждого субъекта в отдельности были недостаточны для приобретения контрольного пакета акций предприятия, что побуждала к кооперации. При этом «фактически сложившаяся структура и стереотипы отношений, распределение власти и льгот сделали на первом этапе приватизации наиболее вероятной кооперацию между администрацией и работниками предприятия. Провозглашаемая администрацией политика «сохранения трудового коллектива» стала, с одной стороны, своеобразной платой работникам за возможность «директорской» приватизации, а с другой — использовался как инструмент политического давления. Этот социальный обмен модифицировал механизмы и предмет неформального торга между администрацией и работниками, который был типичен для советских предприятий». [6]
Другим мотивом сохранения занятости выступала традиционная патерналистская ориентация, усиливаемая указанными механизмами социального обмена. При характеристике политики занятости в первые постперестроечные годы следует, конечно, иметь в виду и сохранение психологических установок советского времени, по которым само понятие «безработица» ассоциировалось лишь с империалистической эксплуатацией, а безработицу в России можно было представить себе лишь в страшном сне.
Приведенные положения подтверждаются, например, материалами российско-британского проекта «Перестройка управления и трудовых отношений в России», охватившего 8 предприятий Москвы, Кемерова, Самары и Сыктывкара. [7]
Согласно материалам исследования, на первом этапе проведения экономических реформ как директора государственных предприятий, так и собственники и менеджеры акционерных обществ проводили политику сохранения трудовых коллективов, используя при этом такие формы, как неполная занятость, неоплачиваемые отпуска, внутризаводская мобильность и т.д. Слабость государственного регулирования и недостаточная развитость рынков труда и товаров не позволили обеспечить задуманную реформаторами реструктуризацию трудовых отношений.
Однако авторы ряда работ отмечают, что по мере развития рыночных отношений и углубления приватизации стратегии занятости трансформировалась преимущественно в сторону ужесточения. Став не только управляющими, но и собственниками предприятий, директора получили возможность более решительных действий по сокращению персонала; с другой стороны, сокращались возможности государства по искусственному поддержанию избыточной занятости.
«Укреплению позиций директората и успешному проведению жесткой линии в отношении работников способствовали изменения трудового законодательства и особенно — отсутствие организованной оппозиции со стороны трудовых коллективов и «приручение» профсоюзов».[7]
С самого начала проведения радикальных реформ упор делался на повышение экономической эффективности, а требования к состоянию социальной сферы в лучшем случае рассматривались как ограничения, направленные на предотвращение возможности чрезвычайных ситуаций и острых социальных конфликтов.
«С прагматической точки зрения решимость правительства при выборе стратегии не принимать во внимание социальную сферу была оправдана, поскольку существовал определенный запас прочности социальной системы:
1) слабое имущественное и доходное расслоение общества и, следовательно, его относительная социальная однородность приводили к более или менее равномерному распределению тяжести реформ в обществе;
2) население располагало некоторыми финансовыми и материальными ресурсами, сформировавшимися в условиях дефицитной экономики и не растраченными к моменту начала реформ;
3) подобный же «запас» существовал и в отраслях социальной сферы, что в силу инерции позволяло им в течение какого-то времени относительно благополучно функционировать даже при отсутствии поступления новых ресурсов;
4) в обществе были широко распространены реформаторские ожидания и настроения, носившие идеалистический характер».
Однако узко понимаемый прагматизм и ориентация на краткосрочные цели затянулись и продолжают действовать уже после исчерпания перечисленных резервов; между тем, социально-экономическое положение безработных становится все более противоречивым. Действующий федеральный Закон о занятости устанавливает вполне приемлемые нормы социальной защиты: минимальный стаж работы, требуемый для получения пособия, составляет 12 недель за предыдущий год, размер пособия по безработице устанавливается не ниже величины минимальной зарплаты и т.д. Однако, «реальное наполнение этих выплат стремительно обесценивается и пособия не в состоянии эффективно выполнять функцию поддержания доходов безработных на приемлемом уровне… Сложнее всего положение лиц, длительное время не работающих. В настоящее время отсутствует четкое законодательство относительно тех, кто по истечении 12 или 15 месяцев не имеет ни работы, ни права на получение пособия».[8]
Учитывая тенденцию к росту средней продолжительности безработицы, можно утверждать, что пока отсутствуют правовые и административные механизмы целенаправленной и фактической борьбы с безработицей.
С точки зрения эффективности экономических реформ существенное значение имеет обратное влияние рынка труда на динамику макроэкономических показателей. Но глобального российского рынка труда не существует; есть лишь совокупность специфических региональных рынков, весьма слабо связанных между собой. Такое положение дел обусловлено продолжением действия паспортных ограничений (несмотря на неконституционность института регистрации), отсутствием регионов с дефицитом трудовых ресурсов, а самое главное — очень большими реальными трудностями при попытке смены места жительства. [8]
Постоянно действующим в социально-трудовой сфере фактором была и остается задолженность по выплате зарплаты. Задержки зарплаты стали, по сути дела, не только средством манипулирования финансовыми ресурсами, но и инструментом регулирования занятости. Фактически предприятия ставятся перед выбором: сокращать работников или платить им значительно меньшую сумму, чем предусмотрено штатным расписанием. Подобная политика благополучно сочетается с продолжением колоссальных непроизводительных потерь за счет ошибок управления, бесхозяйственности.
Основным направлением государственной социальной политики в области доходов начиная с 1993 г. является регулирование минимального уровня доходов различных категорий населения, а основным инструментом этого регулирования — использование так называемого «минимального потребительского бюджета», который представляет собой минимально допустимую физиологическую норму потребления человеком важнейших продуктов питания, дифференцированную по трем группам населения: трудоспособные граждане, пенсионеры и дети, На практике разрыв между минимальным окладом, рассчитываемым в соответствии с физиологическими нормами, и реальным прожиточным минимумом постоянно сохраняется. В настоящее время роль физиологического минимума существенна лишь в двух случаях: для определения «черты бедности» и как базы для расчета социальных выплат.
Реформы во многом определяют состояние и направление развития социальной сферы. Ориентация на достижение экономических результатов при пренебрежении мероприятиями по социальной защите неизбежно приводят к росту социальной напряженности и возникновению петли отрицательной обратной связи, тормозящей сами реформы. Кроме того, постоянно сохраняется опасность социальных конфликтов. Как считают В.Космарский и Т.Малева, «социальные противоречия в обществе до сих пор не принимали острой формы благодаря двум группам факторов: компенсирующему эффекту ряда институциональных нововведений и силе социальной инерции, позволяющей в течение определенного времени избегать открытого глубокого кризиса системы». [8]
Особую роль здесь играет теневая экономика, позволяющая очень большому числу граждан поддерживать свой жизненный уровень в условиях недостаточности или полного отсутствия бюджетного финансирования и государственной поддержки. Именно эта роль теневых механизмов управления обусловливает их высокую легитимность теневой экономики. Это обстоятельство в несколько иной форме отмечалось еще в советские времена, когда удивленные иностранцы сравнивали пустые полки магазинов и обильные столы даже в семьях со скромным достатком; здесь, конечно, теневая экономика трактуется в широком смысле. В этом смысле теневая экономика также представляет собой механизм социального обмена: государство терпит ее существование.
Данная ситуация приводит к следующим выводам:
1) основная тяжесть инфляционного налога приходится на группы населения с низким и средним уровнем дохода;
2) существовавшие на момент начала реформ, а затем и кризиса запасы населения истрачены;
3) остается недостаточным «запас прочности» отраслей социально-бюджетной сферы.
Приводя статистические данные, характеризующие деятельность Федеральной службы занятости за последние два десятилетия, необходимо отметить, что проводимая политика регулирования занятости была в основном направлена против высвобождения работающих. Как и цитированные выше авторы, он отмечает, что «в 1993-94 гг. политика занятости фактически была подчинена целям «ваучерной» приватизации, обеспечивая закрепление на этот период возможно большего числа работников (и их ваучеров) за передаваемыми новым хозяевам (прежней администрации) предприятиями. Создавалась иллюзия дополнения трудового дохода доходами от собственности. В их нынешнем виде эти меры экономически неоправданны и бесперспективны в социальном отношении». [3:17]
Еще раз отметим, что ваучерная приватизация в ее российском варианте дает пример крайне неудачного проведения реформ как с экономической точки зрения, так и с позиций социальной эффективности. Одним из следствий неудачно проведенной приватизации и развала производства служит появление в тот период социального слоя «новых бедных» — людей работающих, но имеющих низкий уровень заработной платы. Соотношение по оплате труда между 10% наиболее низкооплачиваемых и 10% наиболее высокооплачиваемых уже достигло в несколько десятков. Это явление имеет весьма тяжелые последствия как в экономической сфере (падение качества и эффективности производства вследствие незаинтересованности в результатах труда), так и с социально-политической точки зрения (отчуждение, фрустрация, маргинализация, социальная напряженность).
Скрытая под видом неполной занятости безработица на рабочих местах еще более понижает цену рабочей силы, устраняя конкуренцию работников на открытом рынке. Разрушая механизм спроса и предложения, деформирует отраслевую структуру занятости. Более того, искажая истинное положение дел на рынке труда и производстве, она накапливает потенциал безработицы». [8]
Можно отметить следующие недостатки в работе службы занятости:
- трансформация мероприятий по реальному трудоустройству в организацию социальной защиты и поддержки при избыточной занятости;
- слабая, недостаточная увязка переподготовки кадров с реальными потребностями предприятий;
- стандартизация социальных пособий без учета истинного положения безработных;
- слабый учет региональной специфики и др.
- Следовательно, «необходима целостная, в то же время учитывающая региональную специфику социально-трудовая политика как составная организационная часть рыночных реформ», включающая следующие аспекты:
- достижение разумного соотношения прожиточного минимума и оплаты труда;
- заключение тарифно-территориальных соглашений, учитывающих региональную специфику;
- недопущение обвальной безработицы путем запрещения внезапного закрытия предприятий или локаута;
- отмена административных ограничений на свободный переход рабочей силы;
- отказ от достижения «полноты занятости» за счет явно неконкурентоспособных групп;
- создание фактически рациональной системы социального страхования безработицы и др.
Таким образом, служба занятости, имея в своем активе значительные положительные достижения, в целом все же пока в недостаточной мере отвечает социальному вызову, связанному со снижением жизненного уровня населения и угрозой росту безработицы. Основным ее недостатком является традиционное для современной российской системы государственного управления отсутствие реальной стратегической программы и ориентация на решение сиюминутных задач при сильном влиянии политических интересов определенных групп. [3:35]
Выводы и предложения
Глобализация экономических отношений как ведущая мировая тенденция обусловливает следующую схему отношений в треугольнике «государство-бизнес-трудящиеся»: государство обеспечивает национальным корпорациям протекционистскую политику, те в обмен идут на уступки по отношению к своим работникам, а работники как граждане государства обеспечивают его политическую стабильность. Столь виртуозное использование обратных связей является свидетельством об очень высоком качестве управления.
Заслуживают внимания применительно к нашей действительности и такие предложения зарубежных теоретиков либерального институционализма, как использование капитала пенсионных фондов для реструктуризации производства или перевод основного акцента социальной защиты с оплаты пособий на переподготовку трудящихся. [5]
Проблема социальной эффективности государственного управления тесно смыкается с проблемой безопасности социальной системы. Само понятие социальной безопасности пока не до конца разработано, но анализ более детально изученных концепций экономической безопасности выявляет, как и следовало ожидать, множество социальных аспектов. Экономическая безопасность социальной системы является важнейшим условием эффективных общественных преобразований и должна рассматриваться как «институциональная система воспроизводства условий стабильной, устойчивой экономической динамики посредством действия самих социальных отношений». [4]
В статическом аспекте под безопасностью социальной системы можно понимать область в пространстве состояний этой системы, параметры которой определяются исторически обусловленным общественным идеалом. Для современного российского общества, в частности выход за границы очерченной области означает сползание общества к некоторой разновидности тоталитарного режима.
Между тем, «сложившаяся к настоящему времени организация государственного управления все еще недостаточно обеспечивает проведение целенаправленной экономической политики, реально повышающей уровень жизни населения страны». Более того, «комплексная оценка воздействия процессов преобразования российской экономики на все сферы жизнедеятельности общества… уже в первом приближении позволяет утверждать, что большинство известных и широко обсуждаемых на всех уровнях альтернативных стратегий экономических реформ отражает преимущественно узко специфические (частные, узкогрупповые) интересы российских корпоративных групп и весьма слабо корреспондирует с объективными национально-государственными интересами России». [5]
При переходе от общегосударственного к региональному и локальному уровням управления акцент проблематики социальной безопасности и социальной защиты смещается на концепцию «самозащиты», субъектом которой призвано выступать местное самоуправление. Однако, местные сообщества также пока не осуществляют эффективной самоорганизации, хотя и располагают значительным потенциалом социальной защиты и самозащиты. [5]
В российском обществе недостаточно развит средний класс. Стратегические и тактические ошибки начального этапа реформирования привели к таким тяжелым последствиям, как социальная алиенация, неуверенность в завтрашнем дне, маргинализация целых социальных групп, огромный разрыв между бедными и богатыми, появление «новых бедных».
Социальное обеспечение является необходимым условием не только успешного проведения экономических преобразований, но и дальнейшего существования России как мощного самостоятельного государства. Необходимы срочные меры по поддержке науки, образования, культуры в целом, развитию социально ориентированного менеджмента, мобилизации колоссального человеческого потенциала России на решение общенациональных задач. Одним из важнейших условий такой мобилизации, в свою очередь, выступает формулирование общенациональной идеологии и системы ценностей, что в свою очередь позволило бы обеспечить повышение социальной эффективности государственного управления. [3]
Читайте также
Библиографический список
- Конституция Российской Федерации. -М., 1996.
- Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в РФ».
- Абиров, М.С. Социальная эффективность структуры государственного управления в России. Ростов-на-Дону, 2003.
- Абиров, М.С. Эффективность социальной политики государства-важнейшее условие успешного реформирования государственной системы. -Тамбов, МГАУ.,2011.
- Блинов, Н.М., Городецкий, А.Е. Экономическая безопасность и политика реформ. М., 1996.
- Гимпельсон, В. Политика российского менеджмента в сфере занятости // Мировая экономика и международные отношения. 1994. №6.
- Кабалина, В., Металина, Т. Социальные механизмы политики занятости на российских предприятиях // Мировая экономика и международные отношения. 2004. №7.
- Космарский, В., Малева, Т. Социальная политика в России в контексте макроэкономической реформы // Вопросы экономики. 2005. №9.
- Ростиашвили, К.Д. Государственное регулирование в либерально-демократической системе // Политические исследования. 1996. №6.
References
- Constitution of the Russian Federation [Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii]. -M., 1996.
- Federal law “On the basics of social services for the population in the Russian Federation.” [Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii]
- Abirov, M.S. Social efficiency of the structure of public administration in Russia [Sotsial’naya effektivnost’ struktury gosudarstvennogo upravleniya v Rossii]. Rostov-on-Don, 2003.
- Abirov, M.S. The effectiveness of the social policy of the state is the most important condition for the successful reform of the state system [Effektivnost’ sotsial’noy politiki gosudarstva-vazhneysheye usloviye uspeshnogo reformirovaniya gosudarstvennoy sistemy]. – Tambov, MGAU., 2011.
- Blinov, N.M., Gorodetsky, A.E. Economic security and reform policy [Ekonomicheskaya bezopasnost’ i politika reform]. M., 1996.
- Gimpelson, V. The policy of Russian management in the field of employment [Politika rossiyskogo menedzhmenta v sfere zanyatosti]// World economy and international relations. 1994. No. 6.
- Kabalina, V., Metalina, T. Social mechanisms of employment policy at Russian enterprises [Sotsial’nyye mekhanizmy politiki zanyatosti na rossiyskikh predpriyatiyakh]// Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya. 2004. No. 7.
- Kosmarsky, V., Maleva, T. Social policy in Russia in the context of macroeconomic reform [Sotsial’naya politika v Rossii v kontekste makroekonomicheskoy reformy]// Questions of Economics. 2005. No. 9.
- Rostiashvili, K.D. State regulation in the liberal-democratic system [Sotsial’naya politika v Rossii v kontekste makroekonomicheskoy reformy]// Political research. 1996. No. 6.
Главный вывод: без социальной защиты и эффективного социального обеспечения экономические реформы могут стать источником социального напряжения и конфликтов, поэтому ориентация на социальную эффективность должна быть основой для стратегии управления и развития государства, с учетом формирования общенациональной идеологии и ценностей.